被“绿荫”遮蔽的“阳光”——也谈邮政的垄断与竞争

余 晖

余 晖 （中国社科院工业经济研究所产业组织研究室副主任，副研究员）

这不是一篇与绿荫和阳光有关的散文，没有任何的诗情画意。相反，我要评论的是一场蓄积已久的权益之战，交战双方一边是绿色象征的国家邮政，另一方则是企图“觊觎”邮政领地的一家小小的私营企业。这场垄断与竞争的搏斗事关中国邮政产业的未来，因此我希望有更多的人对其加以关注。
从张家口市青年郭东生等人投资15万元，经当地工商和出版部门批准，于1999年8月成立“阳光报业有限公司”，打出“投递到户，不怕楼高”的服务口号，在短短几个月内便发展了1万多家用户开始，这场战争就开始了。2001年4月26日，张家口市邮政局依凭明显违反《邮政法》和《行政处罚法》有关邮政专营和处罚权规定的《河北省邮电通信管理条例》和《河北省邮政管理规定》（2000年9月实施），以“破坏邮发报刊正常征订秩序”为由对阳光报业施行2.98万元的“行政处罚”。郭东生不服，于2001年6月1日向所在河东区法院提起行政诉讼。然而，8月8日的一审结果居然判定此非法处罚有效。可以想象，不容乐观的二审结果，将把业务已经大幅收缩的阳光报业置于死地；同时这一判例必将使全国其他地区的“郭东生”们的命运笼罩上一层厚厚的“绿阴”，竞争的“阳光”由此被无情的遮蔽。
为什么司法机构会犯如此低级的错误？稍微一想也不奇怪，我们无法过分要求地方法院的法官们的道德水准高于作为其衣食父母的“上级”行政机关，尤其致命的是，行政机关与传统垄断企业一体相存，不惜以行政权力保护垄断，乃是我国现阶段“行政国”的典型特征。
邮政垄断的制胜法宝是所谓邮政企业的普遍服务义务。垄断者及其支持者的逻辑是这样的：为了保证偏远地区的公民享受宪法规定的通信权利，就必须实行信件的专营，然而据说信件专营的收入不足以维持普遍服务，因而要对其他更赚钱的邮政业务（如特快专递、邮发报刊、邮政储蓄等）进行统一经营，通过邮政企业内部的交叉补贴“供养”普遍服务。而如果这些能够赚钱的业务被他人染指，邮政企业的收入就会下降，从而危及普遍服务的实现。
但是，这一冠冕堂皇的理由是占不住脚的。在计划经济时代，企业的生产经营信息主要是通过企业的政府主管部门的纵向行政命令来获得的，企业间横向的信息交流很少发生，而居民私人间的信息交流也被控制在最小限度内；而那时的信息交流，因通信技术水平的低下，也主要采取单位电话、电报和信件包裹邮递的方式。可是，在市场化程度已经很高的今天，尤其在城市范围内，企业和居民间的可支付的信息需求业已发生了根本性的变化；同时通信技术的发展，长途电话、移动电话、传真、电子邮件的普及，也使得人们可选择的信息传递方式日益增多，电报已经退出了历史舞台，信件邮递（不包括企业间的商业函件）的重要性也在日益降低。在这种情况下，以信件类为主的邮政普遍服务的意义，至少在县级以上城市，已经无须过高地强调。即使在县级城市以下的农村和偏远地区，邮政普遍服务也完全可以采取新的方式来实现，如通过部分放开城市领域邮递市场的竞争，政府既可以通过增加了的税收，也可以通过向所有邮递企业收取普遍服务基金的方式，对从事偏远地区普遍服务的企业提供合同明确的补贴。邮递市场的充分竞争和普遍服务方式的上述更新，已成为世界各国邮政产业民营化、放松和重构政府管制的一般趋势。
在这种背景下（尤其我国即将加入WTO），我们的确必须慎重考虑我国邮政产业的未来体制和发展格局。首要的工作是对中国邮政进行重组，重新界定它的地位和经营方式。可以考虑通过分业经营的方式，将可竞争性的业务（严格地说，信件邮递也是可竞争的），如信件和物品的速递、报刊征订等分离出来，成立独立的公司化运作的企业，在县级以上城市内，与其他从事同种业务的企业平等竞争；同时为了保证偏远地区普遍服务的实现，可以将邮政储蓄（金融）、邮票发行等垄断性业务保留下来，由通过改组后的公法性的邮政企业专营，并明确其合理亏损范围内的补贴方法。在这种新的产业格局下，应该尽快修改《邮政法》，建立新的邮递市场的管制机构，以维持合理垄断和适度竞争的市场秩序。
如果不进行上述改革，而是象张家口和河北省那样，一味维护邮政企业的垄断地位，就必然会阻碍我国邮递产业的快速健康地发展，不但无法使邮递市场中的城市消费者的利益，在极为扭曲的市场环境下得不到最大限度的满足；而且偏远地区的农村消费者，也会因现有邮政企业的缺乏危机和创新意识的低效经营和自我补贴，难以享受到并不为他们所知的“普遍服务”。
因此，我衷心希望和祈祷，上述案件的二审结果，会有利于郭东生们的命运，使“阳光”不再被“绿荫”浓浓遮蔽，让我国的邮递产业在“阳光”和“绿荫”的庇护下健康地发展。