安全生产怎么了

余　晖

　　
据官方统计资料，我国各类劳动事故和职业危害每年吞噬着10万多人的生命，损害着几十万人的健康，给国家和企业带来数百亿元的经济损失。仅今年一季度，就先后发生了“大舜”号客轮渤海沉没（死亡280人）、江西上栗县鞭炮厂爆炸（死亡35人）以及焦作“天堂”音像俱乐部火灾（死亡74人）三起特大安全生产事故。6月又分别发生了四川合江沉船和广东江门烟花厂爆炸等重大安全事故。同样的事故一再发生，面对这一幕幕人间悲剧，人们不禁要问，安全生产究竟怎么了？
人们普遍认为，违章指挥、违章作业以及违反劳动纪律是造成事故的最主要原因。但去年2月东北某县一家打火机厂发生大爆炸（死亡10人）后，当地检察院以玩忽职守罪直接起诉县工商局两位公务员的案例却提醒我们，在某些事故中，国家行政司法机关及其公务员对安全生产事故的发生也有着不可推卸的法律责任。焦作火灾案中有5名行政司法人员涉嫌滥用职权和玩忽职守罪也说明了这一点。但本文尤其要讨论的是行政不作为这一行政违法犯罪行为及其惩罚不严对安全生产所造成的不良影响。
政府之所以要对劳动场地的安全与卫生条件进行管制，经济学家给出的理由是，在企业雇佣者和被雇佣者之间存在着严重的信息偏在，即雇佣者对职业安全和卫生的隐患及其可能导致的事故和伤害所占有的信息，远远多于后者；但为了节约成本，雇佣者往往对被雇佣者隐瞒这些信息，使后者承担这一部分在雇佣合同中可能被忽略的成本。这种现象在我国的乡镇集体和农村个体企业中大量存在。而在各类生产事故中，农民工作为伤亡主体，占了80%以上。这充分表明，知识和财富的双重贫乏使上述信息偏在造成的内部负效应更加趋于恶化。
政府的权力来源于公民，运用权力主动保护公民尤其是弱势利益集团的生命财产安全是政府机构及其公务员天经地义的责任。我国行使劳动场地安全卫生管制职能的政府机构原先主要是劳动部门，现在是国家经贸委，加上公安、工商、技监、国土以及各行业主管部门，基本形成了一个安全生产管制的综合体系。一方面，这些管制部门具备安全生产方面的特殊知识结构和富有经验的专业人才，因而拥有这方面最充足的信息。理应自觉主动的向企业和劳动者提供与安全生产相关的信息。另一方面，它们也有责任主动监督雇佣者完善安全生产条件，并向被雇佣者公开有关信息。使信息偏在给劳动者带来的损失减少到最低限度。
但遗憾的是，我们的政府机构及其官员这种主动执法的观念还很淡漠。举例来说，江西上栗县一带，以手工作坊的方式生产烟花鞭炮已有悠久的历史，安全控制以往主要凭借的是生产者的经验，因而时常会有大小生产事故的发生。尤其在需求高峰季节，事故的隐患就更加严重。当地政府的安全管制机构不可能不知道这一情况。但很明显，它们并没有按照安全生产法律法规的要求积极主动和严格彻底地对众多生产单位进行监督检查和强制执法，以致酿成上述悲剧。再如湖南冷水江市某个体锑矿，自开业4年以来，每年都有几名矿工死于生产事故，而当地的地矿等行政部门却熟视无睹，一任矿主进行血腥的原始积累。这样的例子恐怕还很多。它们足以说明，某些政府有关执法机构的行政不作为，已经成为我国安全生产事故居高不下的一个长期以来被忽视重要原因。
我国《行政诉讼法》的受案范围中已经纳入了有关人身财产保护方面的行政不作为（参见如该法第十一条第（六）款：“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”）。虽然此类案件形成有一个前提条件，即原告在其人身及财产权面临侵害时应首先向行政机关提出保护申请，但法学家们认为有一种情况可以例外，即行政机关在已知情况时，当事人提出申请的作用就已经具有了，这时，无论当事人是否提出保护的申请，都不必成为此类案件的前提条件。如果行政机关这时视而不见，不予主动保护，当事人或公诉人就可以对其提起行政诉讼。我们认为，这一条款是完全适用于上述所列举的安全生产事故案例的。但就笔者所知，到目前为止，在安全生产事故责任追究方面，我国尚无一例运用此条款的行政诉讼案件。笔者翘首以待安全事故的他人致害者或其家属以及检察机构能尽早使用这一条款，使渎职者受到行政处分，并使受害人获得国家的经济赔偿。
此外，严重的行政不作为，作为一种渎职，还应受到刑法的制裁。我国《刑法》第四百零条规定：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，……造成人员伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”笔者认为，对造成重大安全生产事故的行政不作为及其他行政主体犯罪行为（如滥用权力、玩忽职守等）的惩处，也应参照此条款纳入刑法责任中去。然而目前，我国对安全生产事故的行政主体违法犯罪行为的处理力度和透明度还很不够，往往是事故发生时媒体热闹一阵，之后的处理过程和结果就无从获知了。
行政法律关系的一个最显著的特征是权利义务的不对等性，即在行政实体法律关系中，公共利益占主导地位，但在行政程序法律关系和监督行政法律关系中，则是公民利益占主导地位。在我国目前的法律环境下，更应强调后两种法律关系中行政相对人的权利，使代表公共利益的行政主体同样受到法治原则的制约。这也是本文的初衷所在。