公司化还是个体化？

现有出租车业管制政策现状像国内许多城市一样，北京市政府出租车业的管制政策主要有准入歧视、总量控制和租价管制三种。总量控制和租价管制，虽然也为许多国外地方政府所采用，但严格的经济理论证明，不但准入歧视都是失败的，这后两项管制政策也难以立足。而北京市特有的总量控制和租价管制，对准入歧视所造成的社会成本具有惊人的放大效应。什么是准入歧视所谓准入歧视，指的是政府在发放出租车经营牌照的时候对不同的申请对象有不同的准入政策。北京市１９９２年发展出租车业时，在准入上最重要的歧视是对个体司机直接申请牌照严格限制，直到今天，北京市出租车业６．７万辆车中，个体司机只有区区的１０００多辆。而与此同时，一些人打着集体企业名义，却能够无偿取得出租车经营权。因此，这种歧视造成了潜在个体经营者与公司经营者和那些幸运的个体司机之间的双重不平等。北京市出租车业在经营上单车利润很高，单车的月利润差不多在６０００元左右。歧视政策使得出租车企业即使在资本和有效管理上没有多少投入，即使没有直接经营什么业务，依然可以拿到这个利润的大部分：以夏利车为例，出租车企业每月要向司机收取高达４０００多元的车份钱。

    政府的准入歧视政策也使得目前企业收取职工的“风险抵押金”的做法十分尴尬。如果企业和司机之间真是政府希望并且大力促成的雇佣关系，那就不该有风险抵押金。航空公司的机长把飞机开到国外，并不需要交纳风险抵押金，为什么司机开出租车就必须要交呢？

    温州市政府１９９８年取消了出租车市场的准入歧视政策，之后的出租车市场所发生的变化正是对政府在出租车业推行“公司化管理”思路牗即歧视政策的出发点牘的有力悖论。这次改革也反过来证明了出租车业个体化经营的特点。温州市在个体化改革之后，９８．８％的出租车属于个体经营。而受到最大冲击的是当时已经存在的出租车企业牞原来很红火的出租车企业直落千丈。从长运公司、市运公司、神龙公司、钧遥公司在出租车业上的兴衰沉浮可以清楚地看出这一点。

    为什么要总量控制在出租车业实行的总量控制政策是一个非常严格的数量控制。这个政策在北京被实行，理由是“交通拥挤”，因为据说“出租车空驶率高，增加无效交通量。目前市区主要道路出租车流量占总流量４０％以上，出租车空驶率近５０％”。这个观点似是而非，不过是一个市场失灵的神话。

    首先，北京市交通拥挤的真正原因从历史看是“道路建设和管理中存在误区”，比如：长期以来只重视地面交通，而不重视地下和轨道交通的路网建设；只注意修建大路而不是保持道路的均匀分布等等；北京的路口设计缺乏辐射结构和大院众多，造成行驶车辆难以合理分流；更不用说路桥的新扩建的设计大量存在常识性的错误。从短期看，公交车出入站、北京市的建筑施工频繁、新车剧增和新手多引发事故、停车场地缺乏以及中心城区缺乏收费控制也是造成拥堵的原因。目前北京市出租车拥有量只占机动车总量的１％弱，而且拥堵主要发生在上下班等高峰时段，如果不控制单位用车和私人车辆，同时坚决贯彻公交优先，而把拥堵的责任归咎于该时段空驶率很低的出租车，显然违背常识，有失公允。

    其次，因出租车的所谓“空驶率”过高进而支持对出租车进行总量控制乃本末倒置。我们必须明白，空驶率是出租车司机寻找潜在乘客必须支付的成本。如果要抱怨空驶率过高，要做的恰恰是取消总量控制。

    再次，合理的空驶率是政府无法给出的。因为这个判断只能由具体的司机在竞争状况下单独得出。出租车带来的交通量背后支撑着的是城市居民对于交通量的需求，只有这个需求量才能给出一个所谓合理的交通量是多少，而这个信息，除了市场，政府根本不可能给出。

    最后，总量控制政策的实施由于黑车的大量存在而失效。北京黑车的数目，官方的估计是两万辆左右，而多数从业司机的估计要多得多。无论如何，都说明了总量控制事实上的失败。

    为什么租价管制是无效的租价管制是一个令人们习以为常的管制政策，也是在出租车业最流行的一个政策。

    租价管制的出发点一般来说都是为了保护乘客的利益，而其中最主要的考虑是司机和乘客之间存在着严重的信息不对称：乘客在没进入出租车前无法得知出租车的质量，在旅途结束之前无法确认司机的服务数量。这些观点如果细细推敲其实并不足以支持实施租价管制。

    首先，乘客并没有因为租价管制得到多少保护。虽然无需议价，但是乘客却必须提心吊胆地提防司机绕路、在计价器上做手脚等做法。

    其次，从乘客和司机之间的信息不对称不能自动推出政府必须用租价管制来干预。

    最后，租价管制在某种程度上也是无效的。

    因此，政府对租价的管制，充其量只能够制定指导性租价，或要求出租车运营者向乘客和潜在乘客披露详细的价格信息。

    出租车业需要什么样的管制尽管我们对出租车业三大管制政策的合理性一一消解，但并不意味着出租车业不需要管制。出租车业的合理的治理结构应该是注重出租车业的服务质量，即着眼于质量管制。

    要提高出租车业提供服务的质量，恐怕没有什么政策比市场竞争来的更可靠，所以合理的管制政策应该是在出租车业致力形成一个有效竞争的局面。这就要求必须放开准入限制、租价管制等。管制的重点转向司机的素质牗身体和知识牘要求或者资格认证：司机通过学习、考试、面试的方式获取从事出租车经营的资格。

    当然，这种着重服务质量的管制，既可以由政府专业机构来实施，也可以由政府鼓励和民间自发的出租车业协会来实施。

    至于市场的微观主体，出租车业是一个出租车司机人力资本特别重要的行业，因此也是最适合个体化经营的行业。我们知道，不同的产权约束下对人们的激励不同，因而会导致人们不同的行为，最重要的约束就是产权的约束，所以要提高出租车业的产出牗高质量的服务牘，有效率的安排应该是司机直接拥有经营牌照，也即个体化经营。

    政策建议：三种改革方案根据上述北京出租车业特点、现有管制政策的分析，我们提出如下三种改革方案：第一种方案：即彻底取消北京市出租车业的准入歧视政策、总量控制以及租价管制。任何人只要具备从业资格即可申请从事出租车运营。资格的认定可通过政府牗或协会牘规定的一个严格的考试进行，考试的内容包括北京市的历史文化、交通路线、交通法规、语言能力以及行为规范等。另外政府对投入运营的出租车在颜色、型号、排气量等方面作硬性要求。

    第二种方案：取消准入歧视政策和总量控制，保持租价管制。对于从业司机的进入资格和车辆要求与第一种方案同。租价管制应该是指导性的，同时要求完善的价格信息披露和投诉处罚机制。

    第三种方案：取消准入歧视政策，保留租价管制牗在第二种方案的意义上牘和总量控制。但是要改变目前总量控制的具体方式，对牌照的发放从行政划拨改为拍卖。

    无论是哪一种方案，都要废除目前的准入歧视政策。废除准入歧视政策，最重要的一个步骤是进行存量改革，也就是如何将目前北京市的６．６万辆公司车辆变为个体化经营。这里有两种方案可以选择：１．温州的做法。温州市政府规定了一个远远低于牌照市价的价格，然后每个司机只要向政府付出这个价格的代价就可以拥有自己的牌照。

    ２．直接瓦解。由于和企业谈判改革的成本可能会非常高，政府可以通过直接向现有从业司机发放新牌照牗收取一定价格牘以间接方式取消准入歧视政策。

    背景北京出租车业从１９９２年开始放开准入限制，允许民间资本进入。结果车辆从１９９１年的１．６２万辆发展为１９９４年的４．９万辆，形成了公司牗主要是戴集体企业“红帽子”的私人企业牘为绝对主体和少量个体司机的市场结构。但此后北京市政府出台了一系列整顿政策，先是在１９９４年开始重新实施严格的准入限制，１９９６年又先后出台文件禁止企业“变相卖车”、强行换车牗淘汰面的牘、缩短出租车使用年限牗８年变６年牘、收车和倒算法、企业兼并等。现有的市场组织形态为１２个品牌企业、２００多家出租车公司、６．７万辆车、１０万从业人员，以及司机和公司之间单一的承包方式牗政府承认的惟一格式合同，风险抵押金加每月高额份钱牘。

    个体司机则主要通过个体协会的方式来自我管理。

    北京市出租车业的管理思路非常清楚，就是要推行公司化管理的模式。从实践来看，这种思路忽视了出租车业个体化经营的特点，而且掩盖了公司经营权垄断和实质挂靠、变相集体所有制度下公司侵占司机利益的事实真相；此外，在目前的管制制度下，消费者利益和政府税收都受到相当程度的损害。因此，政府如果要下决心改革目前的出租车管理制度，必须首先反思公司化所遗留下来的社会后果，并认真研究个体化的可行性。

    名词解释牶帕累托改进帕累托改进是经济学的一个概念，它是指在某种经济境况下如果可以通过适当的制度安排或交换，至少能提高一部分人的福利或满足程度而不会降低所有其他人的福利或满足程度，即一种制度的改变中没有输家而至少能有一部分人赢。帕累托改进是基于人们的既得利益而言，而不是人们试图取得的东西，因为后者是没有止境的；另外，如果一种改进剥夺一部分人的既得利益，不管是否能带来更大的整体利益或者是否有助于实现怎样崇高的目标，都不是帕累托改进。

    撰文：中国经济体制改革研究会公共政策研究所郭玉闪王克勤余晖据《南方周末》