建立公共服务型政府的必要条件

余 晖

萨斯以后，国人开始纷纷谈论建立公共服务型的政府，这显然是因为在萨斯危机期间，人们发现政府所提供的服务还远不够“公共”，但同一个政府在萨斯中后期处理公共危机的能力，又使人们看到了建立公共服务型政府的希望。不管如何，在付出几百条生命和重大的直接间接经济损失后，在政府经过又一次信任危机后，大家终于意识到了建立公共服务型政府的必要性和紧迫性。这的确是一件好事。告慰亡灵的最好办法，就是抓住稍纵即逝的改革机会。毕竟中华民族百多年来已经浪费了无数次历史转折的良机。

什么是公共服务型政府呢？简而言之，就是提供私人和社会团体无力或不愿提供的，却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。就狭义的政府即行政机构而言，这些服务大致包括：宏观调控、市场监管和公共产品。政府按照公民缴纳的税收和附带授权的责任来提供这些公共服务。因此，政府所提供的公共服务的大小和质量，都应该按照民主决策的程序加以厘定和检验。总之，纳税人既不希望政府过多或过少提供这些服务，更不希望政府提供的是假冒伪劣的服务。否则，政府就将失去其社会合法性，所谓“得道多助，失道寡助”是也。不管是君主立宪制下的政府，还是共和立宪制下的政府，只能是以提供公共服务为己任，这是自立宪制度建立300多年来的历史现实。我们无法想象一个现代政府只热衷于提供私人服务，而置公共服务于不顾，除非它表面上民主，实质上专制。

进言之，一个合格的公共服务型政府应该具备那些必要的条件呢？一般来说，公共服务型政府必须是一个透明的、公正的、公平的、廉洁的和高效的政府，但窃以为更重要的必要条件有三个。

第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府。虽然政府雇员可以有私心和私产，但政府却不能有私心和私产。政府雇员竞争上岗，按劳取酬，但决不能狐假虎威，借垄断性的公共权力与民争利、搜刮民财和化公为私。政府与民争利的例子就是在私人产品和可竞争性市场领域，广设官办企业，与私人企业同场竞技，与“羊”共舞。政府搜刮民财的例子就是借恶法滥设行政审批，寻租受贿，侵犯民权；或强收苛捐杂税，使民难以休养生息。政府官员化公为私的例子就是公器私用，或者铺张浪费，或者亦官亦商，先官后商，官商勾结。这样的政府，蠹虫民贼充斥，必利欲熏心，寡廉鲜耻，必惯于为恶，偶尔为善，何公之有？指望它服务公共，济贫扶弱，无异于缘木求鱼。

第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府与私营企业之不同，在于政府无须承担政府官员管理失败的风险。即便政府可以更换，但承担政府失职所造成的损失者，仍然使广大纳税人。故政府规模越大，占有资源越多，意味着纳税人的风险越大，损失越巨。同时，政府与非营利社会团体也不同，不同之处在于后者系出于会员志愿，进出自由；其范围局部，权力亦非强制，监督成本也小。正是有众多的非政府组织的存在，在提供一方之公益的同时，分解和弱化着政府的强制性权利。故在私营企业、市场、社区、非营利社会组织能够取代政府而公益民营、私序自律之域，政府概应退而不染。政府介入可竞争私域本为下策，在社会可自立、自律、自养之处强行参与则更不明智。最小化的政府，其责任在于抵外悔、明产权、制暴力、裁纠纷，在于拾民间之遗补民间之缺，此乃所谓消极之自由，即宪法法律未禁止之处皆属民权自由进退之域；大政府，信誓旦旦以天下万民福祉为己任，视民为稚童衰朽，说得好听乃所谓积极之自由，弄不好独裁当道，民众陷入被奴役之路，何谈享受公共服务？

第三，公共服务型政府必须是一个民主制宪的政府。以上各款条件或强调公民的权利，或强调公民的政治参与，但它们都不能仅仅停留在理论上和统治者的口号中，而必须通过宪法规则的执行而具体实现。宪政其实是被统治者通过民主参与所形成的规则，对政府行为的控制。在宪政体制下，公民的人身自由、言论出版自由、集会结社自由以及经济社会生活自由等权利皆天赋人权，均不受政府的限制。而要使这些权利不受政府侵犯，还要坚持主权在民、三权分立、依法行政以及政治自由的宪法原则。惟有这样，才能在维护公民基本自由权利的同时，保证政府的透明、公正、公平、高效和廉洁，才能看到一个现代化的公共服务型政府的出现。

按照这些必要条件来衡量我们的政府，不难发现它离公共服务型政府仍相距甚远。如执政党仍在强调公有制基础，导致国有企业至今尾大不掉，低效率地占有着巨大的社会资源；甚至政府官员中，利用国有企业改制严重化公为私者大有人在。如行政审批制度改革困难重重，借不合理的行政审批寻租腐败的现象仍泛滥成灾。如公民的各项基本自由权利仍然滞留在宪法纸面上，而且随时随地受到严格的限制，政府在歧视和同化私有经济的同时，无孔不入地参与和干预公民的社会活动，导致民间非营利组织长期难以成长，使政府机构改革后留下的大量局部性的公共管理领域成为真空。如公民的民主参政渠道仍然被严重阻塞，使代议制度形同虚设，导致强势利益集团主导着大量不合理的政策和法律的出台。如政府的违宪行为和行政违法行为仍然缺乏独立的司法监督。如政府拥有的大量公共信息仍然难以为公民所获悉。政府公共服务不足最显著的例子，无过于与公共服务密切相关的公共财政制度，至今未见端倪。虽然我们能够看到，政府税收在远高于GDP增长速度之上增长，但公共卫生体系、义务教育、贫困人口救济等纯公共型服务却未见明显改善。相反，急速增加的政府税收，带来的反而是一个极不公平的 “富者越富，贫者越贫”的马太效应，它大量流向了城市、国有企业以及各种强势利益集团。由此造成的经济体制转轨末期的严重社会失衡，极可能成为我国建立全面小康社会的致命隐患。

国内国际社会之所以对我国政府的公共服务性质产生严厉的质疑，究其原因，一方面与中央集权的计划经济体制的惯性和渐进性改革策略有关，此所谓“路径依赖”；但更为关键的是，我国政治体制改革的步伐远远落后于经济体制改革，近十四年来甚至出现了令人遗憾的历史倒退。未来十到二十年，是决定我国走向民主制宪政体拟或勾结型国家模式的关键时期，而主权在民意识的觉醒和面向私有制市场经济的宪政体制的建设，又是关键的关键。

笔者以为，近五年政治和行政制度改革的当务之急，一在于启动市级人大代表选举制度的试点改革（如温州）；二在于继续深化行政审批制度改革，使行政审批事项减少至30％左右；三在于在立法和政府政策的制定过程中，普遍建立人大和政府的审议会制度，吸收专家、民营企业代表、消费者代表等参与民主决策；四在于取消社团组织的双重审批制度，同时尽快出台规范民间社团组织行为的法律，建立事前单一登记事后行为监管的管理体制；五在于扩大行政诉讼法的收案范围，把抽象性行政行为纳入其中，利用司法审查机制限制行政立法行为；六在于加快建立公共财政制度，并进一步明确中央和地方政府的税权和事权分配；七在于明确国有企业的全民性质，调整国有资产和国有股份的减持思路和具体方式，使全体公民得以平等享受国企改革成果。

如果通过广泛而公开的讨论，在政府和公民之间能够就上述问题达成共识，并齐心协力地去实践宪政改革，也许在二十年之后，才有可能出现一个真正合格的公共服务型的政府。果真如此，实乃中华民族之大幸！