描述：中国经济转型过程中行业组织的生发状况

            要全面而准确地描述中国经济转型过程中行业组织的生发状况是相当困难的。一方面，政府行业主管部门（如国家经贸委）和社团行政管制机构（民政部）本身就无法（或不愿）提供综合分析所需的相关信息；另一方面，现有可查阅的研究文献，或者大都将行业协会混杂在其他社团组织中一并讨论，或者只对行业协会进行了分行业和分地域的讨论。因此，本报告这一部分的研究，除了收集分散在政府文件和相关文献中的零星资料外，还利用了本课题组其他成员的案例研究成果，以及笔者对政府有关部门和一些行业协会的口头访问记录。总之，力求从个案性的描述勾勒整体性的感觉，是笔者的一种归纳性的努力。

            1．总量与结构

            1．1 全国性行业协会
            从总量上看，“截至1997年底，经民政部登记的全国各工业部门（包括部、委、局、总会、总公司）所主管的一级全国性社团组织有406家，除去学会、研究会、基金会和管理性质的协会外，属于行业协会性质的有208家。”（杨祖功，1999，pp.151）。根据笔者近期对国家经贸委行业协会管理部门的咨询，得知全国性的行业协会在1999年底已经增至292家。另一种说法是：“从80年代初国家经委组建包装技术、印刷设备、食品、饲料四个跨部门的全国性行业协会以来，工商领域全国性行业协会（包括行业协会和商会等社会中介组织）已达480多家，其中国家经贸委和委管国家局作为业务主管单位的行业协会325家，占2/3。”（张志刚，2000）。但这些行业协会目前的官民属性、行业分布、会员数量及其构成情况（如分会组织、会员的“三跨”情况①）均无法获悉。以下举两个由部门管理转制为“行业管理”的例子。

            其一是机械工业。“从1984年成立中国模具协会进行试点，到1986年开始有计划、有组织推动行业协会的组建工作，现已经形成了一个由27个全国性行业协会组成的，几乎覆盖了原机械部归口管理的所有小行业的协会工作体系”（姚明伟，1998）。
            其二是轻工业。在1983—1995年13年间，原轻工部归口管理的22个大类行业与产品已经先后组建了43个行业协会，其中35%（15个）是在1988年以前建立的；在1988年精简机构后改革的5年里成立的占37%（16个）；1993年轻工部改为轻工总会后的3年里成立的占28%（12个），1998年又改为国家轻工业局后没有新增（戎文佐，1996，p5）。这些行业协会在其管理范围上，多数仍停留在系统内部，虽然有一定程度的延伸，但由于全国轻工业中80%的企业属于非国有性质，估计这些由官转民的行业协会的全国性行业覆盖面不会超过30%。
            总的说来，传统工业部门所管理的主要是其系统内部的国有企业，覆盖面狭小，一般都不超过全社会各该行业的企业总数的40%（吕东，1996）。

            1．2 地方性行业协会
            以上仅仅是由传统行业主管部门改制而形成的全国性行业协会的大致情况，至于改革20年来全国各地行业协会的建设情况则更加难以掌握。地方的情况大约有三种：一种是由地方各级政府原行业主管部门转制而来的半官半民性的行业协会；一种则是由乡镇集体和私营企业自愿组织起来的地域性很强的行业协会；还有一种已经实行了“三跨”整合的行业协会。以下分别以行业协会发展程度较高的上海和温州的情况为例。
            上海市经委系统目前各类社团组织（行业协会、专业协会和综合性协会）共有70家，其中行业协会61家，共有会员9000多家，行业覆盖面为55%。有的行业协会通过积极吸纳非原系统的企业入会，使覆盖面基本扩及全行业。如上海医药行业协会和中药行业协会的会员覆盖率均达到了95%以上（上海市经委，2000）。
            温州市共有市级行业协会（包括同业公会、商会、行业联合会）76家，其中经委系统15家，工商联系统14家，科协5家，建设局7家，其余分别归口交通、邮电、商业、农办等24个部门；此外市区的鹿城区、瓯海区、龙湾区分别有11家、7家和6家行业协会。其中较著名的行业协会，如烟具、灯具、鞋革、服装等行业协会的会员覆盖率均接近100%，并都由私营企业组成（张震海，1999）。

            2．生成途径
            已有的研究成果表明：我国行业协会的生长途径，按照企业的需要和政府机构改革的需要，大体有体制外和体制内两种：体制外的乃由民营企业自发形成，以期通过行业协会的自律管理和自我服务，求得公平的竞争环境，促进企业的发展。体制内的乃政府转变职能，由政府行业主管部门组建行业协会，在政府的授权或委托下，承担部分行业管理职能（陈宪等，1999，p2）。其实还有另两种生成途径，一种是体制内外结合型的，一种是应法律规定而建立的。这样，在我国的经济转型期，行业协会就大约有四种生成途径。

            2．1 体制外途径生成的行业协会
            体制外途径生成的行业协会具有较强的区域性。以温州为例，灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等都是由行业内企业自发自愿组建并根据《社会团体登记管理条例》取得社团法人资格的民办协会。

            企业成立这些行业协会的目的主要为了克服原先的无序竞争状态。如烟具行业在成立协会之前，一些企业偷工减料、粗制烂造、互相杀价，甚至产品仿冒之风盛行。1991年协会成立之后，经市政府同意，协会可行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价以及新产品维权等权利。目前协会共拥有260家会员，其中鹿城区会员占了70%。协会真正发挥作用是从1993年开始。10年来，随着公平竞争环境的形成，温州烟具（主要品种为防风打火机）业进入了高速发展的轨道。现在，年产值已近20亿元，其中出口占70%，占世界打火机市场份额75%，占国内市场份额约90%。已经发展成为继日本、韩国、台湾后世界又一个打火机生产基地，并迫使前三者日趋衰落，由最大的打火机输出国转为进口国。在产品质量上，国家级质量抽测合格率由1994年的59%上升到1998年的83%（温州烟具协会，1999）
            根据国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，上述四家协会都被温州市政府列入该市的试点协会（共7家）。可见，体制外生成的行业协会已经得到各级政府的广泛承认。
            这类行业协会在合法性的取得上，显然是首先具备了广泛的社会合法性，然后才取得行政合法性和法律合法性的（据了解，温州自发性的行业组织模式的生发初期，在政府决策层曾经有过激烈的争论）。这一点与下文将讨论的体制内和法律途径生成的协会组织正好是相反的。

            2．2 体制内途径生成的行业协会
            通过分解和剥离政府行业主管部门，自上而下地培育行业协会，是政府近20年来从未放弃过的努力。这种努力主要来源于两种需要。一是从计划经济下的部门管理转向市场经济下全行业管理的需要，一是政府机构改革和转变职能的需要。
            传统计划经济体制对行业的管理是条块分割格局下的部门管理，即各级政府都建立专业经济部门，直接拥有和管理自身系统或“条条”内的国有和集体工业企业。这种管理体制的最显著特征是部门和地方之间缺乏横向的联系，给资源的横向重组造成极大的障碍。随着市场化改革的深入，地方非公有制经济的发展逐步壮大，但却始终游离在部门系统之外，政府的产业政策难以向系统外企业扩散。而由于系统所管辖的企业在全行业中的覆盖面逐步缩小，使得传统的主管部门不但无法对全行业进行管理，而且还可能成为原系统内企业利益的代言人，使产业内的市场竞争环境扭曲。尤其是“投资饥渴症”的作用，造成了产业内大量的重复建设和无序竞争。因此进入90年代以来，在竞争性产业领域，部门管理体制已经走到了它的尽头。需要建立一种新的行业管理或治理机制，以适应发生了本质变化的微观经济运行结构。

            但由于利益主体的多元化和资本投资的市场化，重建部门管理体制已不可能。因此转变政府职能，缩小和重新划分政府直接管理竞争性产业的权限就成为政府决策层的理性选择。借助国外的成功经验，组建行业协会，转移政府部分管理职能和分流政府官员，并通过行业协会协调各种利益主体，重建行业内部以及政府与企业间的信息交流系统就成为一种可行的制度选择。而且这种选择，到了90年代末，已经成为一种必然的不可逆的趋势。从国家经贸委于1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》和1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）中，我们不难看出政府实现这种选择的努力。
            例如上述《方案》对试点行业协会的性质和地位、行业协会的职能及其来源作了如下表述：

            “行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织，在社会主义市场经济条件下，行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用。同时，又是政府的参谋和助手。”

            “在试点中要重点明确试点行业协会的六条职能：1。根据行业特点，制定本行业的《行规行约》……；2。对本行业新办企业申报进行前期咨询调研……；3。参与制定、修订本行业各类标准工作……；4。进行行业内部价格协调……；5。按照本行业实际要求，加强行业统计工作……；6。受政府或有关公司委托对行业内重大的投资、改造、开发项目的先进性、经济性、可行性进行前期认证，并参与项目责任监督。组织国内、国际间行业技术协作和技术交流……。”

            以上职能的明确和落实有以下四条途径可作参考：“一是由试点城市政府或经济主管部门通过制定有关文件和政策，明确授权给试点行业协会。二是由试点城市政府或经济主管部门用委托的办法，委托给试点协会，经过一段实践后再认可。三是由政府经济主管部门或改革领导机构牵头，会同专业经济管理部门（或公司），实施试点协会职能的转移和落实。四是政府专业经济管理部门（或公司）在改制过程中，把需分解给试点协会的职能，报政府有关部门批准后正式移交给试点协会。”

            而上述《意见》对建立“三跨”性质的更大范围内的工商领域协会的性质及其培育发展的原则和职能作了更明确的表述：

            “工商领域协会是以有关企业事业单位和行业协会为主要会员、依照国家有关法律法规自愿组成的自律性、非营利性的经济类社会团体法人；是企业与政府之间的桥梁和纽带，通过协助政府实施行业管理和维护企业合法的权益，推动行业和企业的健康发展。“

            “工商领域协会培育、发展应遵循的基本原则是：工商领域协会的设立要遵循有关法律法规同一协会在一个区域内不重复设立的原则；坚持不同所有制的企业事业单位自愿自主参加（法律另有规定的除外）的原则；坚持自立、自治、自养的原则。”

            “工商领域协会的职能大致分为三类，即为企业服务的职能；自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能；协助政府部门加强行业管理的职能。”（具体17项职能从略，但其中有9项属于第三类；6项属于第一类；只有2项属于第二类。）

            由此可知，在某种程度上，上述两个法规性文件奠定了未来有关行业协会或商会专门法律的基础。但是，这两个文件对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会之间的关系（是总、分会关系拟或会员关系）没有明确。这就有可能出现全国性行业协会“空心化”的趋势，因为地方垄断性的行业协会完全可以独立于全国性的工业协会而存在，全行业整体利益的信息和协调链就必然是断裂的。其次，这两个文件侧重强调的是行业协会为政府提供辅助作用的功能，对自治性行业协会的集体协调功能重视不足。而实际上，正如本文理论部分所阐述的，惩罚性基础的协调功能，是行业协会发挥其他功能的一大“法门”。再次，政府过多地转让其原有的合理或不合理的管制职能，一方面在公共财政补贴不足的情况下，有可能增加行业协会的成本负担，另一方面则可能使本应取消的某些政府管制权得到合法延续，而这恰恰是与协会会员企业的利益背道而驰的。因此政府权力和职能授予的社会合法性还有待协会新老个人和团体会员的承认，并非政府一厢情愿的事情。
            本课题分报告之五《环境和行业协会命运的变迁---一个转轨经济中行业协会的故事》所介绍的成立于1990的“中国工程造价管理协会”就脱胎于政府建筑业管制部门。它的功能构造极为适当地体现了政府不当管制权的转移。
            而本课题分报告之二《“中电联”与中国电力工业管理体制的改革实践》所介绍的“中国电力企业联合会”则始建于1988年原电力部合并到新成立的能源部后，但一直以政府事业单位的方式运作，直到1998年再次撤消电力部后，才经社团法人注册完成了体制内脱胎的过程。
            这类协会组织的社会合法性显然不如体制外生成的协会组织，它们是通过政府授让权力而取得行政合法性在先，然后在运作过程中有可能逐步扩大其社会合法性，尽管其难度比立法途径产生的协会组织要大的多。