行业协会：解决贸易摩擦的希望

            　 ■本报记者 黄一琨 北京报道 实习记者 漏丹 资料整理 2002-5-15 12:56:28
 
            美国东部时间2002年4月10日，福耀玻璃与其在美的子公司一起，针对美商务部做出的向福耀玻璃征收11．8％反倾销税的裁定，向美国际贸易法院正式提起诉讼。福耀集团状告美国商务部是中国加入世贸组织之后中国企业诉讼美国商务部的首例案件，因而引起了各界的广泛关注。
            　　此次诉讼福耀玻璃针对的是3月19日美国国际贸易委员会对中国7家企业在美国市场低价倾销汽车挡风玻璃的裁决。根据美国联邦法律规定，在国际贸易委员会做出裁决的一个月内，被控企业可以向美国联邦国际贸易法庭提起上诉。7家玻璃企业中，福耀集团在出口美国的产品中占到了70％的份额，且是汽车玻璃协调委员会的成员之一，该委员会在1999年9月22日成立，主要目的是为了加强汽车玻璃行业自律，规范企业市场竞争行为，保护行业和企业合法利益。但是，它只是中国建筑玻璃及工业玻璃协会所属的专业委员会，还没有法人资格，无法代表企业提起上诉。
            　　自1979年欧盟对中国糖精和闹钟提起反倾销指控以来，截至2002年3月底，已有29个国家和地区对我国出口产品发起反倾销调查422起，涉案金额累计超过百亿美元，位居全球之冠。近来国内的白色家电，聚氯乙烯、球轴承、邻苯二甲酸酐，节能灯、打火机等多种产品都已经或即将面临贸易摩擦。
            　　在这样的形势下，中国社会科学研究院工业经济研究所的余晖希望国内的行业协会可以承担这一重任。但是在中国，行业协会的现状是：政府对其“恨铁不成钢”，企业称其为“二政府”，行业协会自嘲为“维持会”，那么解决贸易摩擦的希望在哪里？
            第五种经济制度
            　　反倾销是ＷＴＯ所允许采用的抵制外来不公平竞争的手段之一，中国的入世使得反倾销案件的处理将会按照新的程序与手段进行。我们不排除在世界经济放缓、西方发达国家面对国内空前的就业压力、不同利益集团的利益均衡以及产业调整的需要会饮鸩止渴，断然采取贸易战手段的可能。但在世界贸易组织全新的法律框架下，寄希望于政府和舆论就显得有些水土不服了。
            　　余晖解释说在市场和企业两种不同的资源配置方式当中还活跃着一些不同的治理结构：政府科层机构、非正式社会网络以及行业协会等非赢利的社会团体法人。而协会组织其实是比企业还要古老的治理结构，是中世纪海外商业扩张的产物。但余晖介绍说近来国外学者特别是政治学者和社会学者对这一“古董”进行了广泛深入的研究，将其“拔高”到“第五种经济制度”的高度，并列为参与经济治理的要素之一。
            　　那么在中国加入世界贸易组织之后，为什么这种并不新鲜的制度该引起我们的重视？在人们面对众多贸易摩擦还寄希望于政府行为的时候，我们应该廓清在世界贸易组织的大框架下行业协会的空间，作为各国政府自愿加入的全球性贸易组织，世界贸易组织企图通过由众多国际协定一起构成的全面规范，调整当代国际贸易关系的多边法律体制，逐步减除国家间的关税和非关税贸易壁垒，为全球企业提供一个自由而公平的跨国交易秩序。而协会（包括各种行业内部的协会和跨行业的商会），作为同一行业中相互竞争的企业，或者同一区域中跨行业的企业或企业团体，自愿或强制加入而建立的非盈利性社团组织，其目的在于根据国家法律和协会内部的规定，制约和协调会员的个体行为，以实现行业或区域经济整体和健康的发展。显然，ＷＴＯ的调节对象是各成员国的外贸行为，而协会组织，是在有差别的国内法律体制下，以其会员企业的竞争和合作行为为调节对象的，而且可以作为会员企业的代表直接或间接地参与国际贸易，也就是说，它并不接受ＷＴＯ规则的直接管辖，由此它与政府的功能有着天然的区别。
            　　与此相对应的是行业协会将发挥强势作用，成为中国企业乃至整个产业界维护自身利益、寻求更大发展的重要途径。余晖最近对ＷＴＯ时代行业协会的拓展空间做了深入研究，他介绍说ＷＴＯ
            所代表的全球范围内的多边贸易体制，是对传统的国与国之间的双边贸易和区域性多国复边贸易体制的扩展，这意味着国家间的以及双边和复边性贸易藩篱的逐步减弱和拆除，从而为各国企业自由进入世界贸易市场、公平开展竞争提供一个前所未有的环境。为了保障这一理想的实现，ＷＴＯ建立了逐步扩大和完善的实体法律体系，对成员国政府和企业可能采取的贸易歧视行为和不公平贸易行为进行规制。随着关税壁垒措施的逐步减少，非关税壁垒以及利用上述与非关税壁垒有关的各项协定中的例外条款限制国际贸易的行为却可谓此起彼伏，这就给协会组织灵活运用上述规则、保护协会成员的利益和本行业的发展带来了严峻的挑战和机遇。
            　　余晖特别提到了福耀玻璃的案例，他说自己很钦佩这家企业及其董事局主席曹德旺。在他看来，这件事其实对于福耀玻璃本身的影响并不特别大，但是为了行业的生存与发展福耀采取了这样一个“义举”。“按照福耀在这个行业的地位和作用，应该牵头组织一个强有力的行业协会，积极应诉。”余晖说。
            　　协会可以为相对实力尚显弱小的中国企业做些什么呢？余晖在其新著《ＷＴＯ体制下行业协会的应对策略》中提到了五种作用：价格协调、收集产业数据并游说政府、反倾销申诉中的提诉人、帮助企业应诉、参与反倾销预警体系的建立。拿作为反倾销申诉中的提诉人来举例，美国和欧盟的反倾销法律都规定，反倾销的提诉人既可以是政府反倾销机构和相关制造商、批发商，也可以是商会、行业协会等非企业法人组织。从各国的实践看，行业协会作为提诉人的案件占绝大多数，而以政府反倾销机构或单个企业作为提诉人的情况十分罕见。行业协会“出身”尴尬
            　　那么为什么在最近一段时间的贸易摩擦中，我们没有看到中国的行业协会组织充分发挥其应有的作用？这在很大程度上要归根于中国国内行业协会的尴尬“出身”。某些学者已有的研究成果表明：按照企业的需要和政府机构改革的需要，我国行业协会的生长途径，大体有体制外和体制内两种：体制外的由民营企业自发形成，通过行业协会的自律管理和自我服务，求得公平的竞争环境，促进企业的发展。体制内的则是经由政府转变职能，由政府行业主管部门组建，在政府的授权或委托下，承担部分行业管理职能。
            　　余晖指出，目前我国行业协会存在的问题主要集中在体制内的一种，它们是政府官员分流的一条主要渠道，大概有40％的成员来自官员，与政府有着千丝万缕的关系。在法律上，行业协会应该是非赢利、非政府性的组织，代表企业的利益，处理企业之间的竞争关系、企业和政府之间的关系。但是，政府现在却对行业协会进行不合理管制，把行政权力带进行业协会，实际上行业协会代表的是政府和国企的利益。由国有企业来牵头，很难摆正国企与私营企业的关系。因为国企受政府保护，和私营企业也是竞争对手，这就影响了潜在会员的积极性。　　[color=#DC143C]余晖用了一个词[/color]——“社会合法性”来解释目前行业协会存在的一些问题。我国目前大部分体制内产生的行业协会缺乏社会合法性，主要理由是它们的覆盖面过窄，其会员企业一般不超过全行业企业总数的40％。这些协会的会员单位大多局限在原部门系统内，而且会员企业又绝大多数是国有企业。这样造成了行业协会的“三缺乏”。第一，缺乏信息：覆盖面窄，意味着协会所能掌握的企业和行业的信息不充分，难以发挥综合性的协调功能；第二，缺乏公正：如果行业协会由原有行政性公司转制而来，则它们基本上由行业内少数大型国有企业操纵，而且由于这些大企业与政府部门依然保持各种密切的关系，它们往往与政府单线联系，就可直接从政府获得好处；第三，缺乏资金：由于覆盖面小，且非主流会员企业缺乏动力，而国家的财政补贴又很有限，一般而言，协会的管理资源都极为紧缺，很难提供充分的信息服务和开展集体性的协调活动。
            　　余晖寄希望于能够在地方产生民间性、自发性的行业协会组织，即所谓的“草根阶层”，然后从“草根到草尖”，逐步生成具备社会合法性、对于企业有公信力、对政府有影响力的全国性行业协会组织。
            作用正在显现的
            民间行业协会
            　　这样的尝试其实早已经进行了。90年代以来，把大多数专业经济部门转为经济实体、中介服务组织或行业协会，日益成为中国政府机构改革的明确目标。如中共十四届三中全会和五中全会即决定“把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织”。为此，国家经贸委于1997年印发了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》的通知，把上海、广州、厦门和温州四城市的部分经济类行业协会作为试点的范围，但试点工作没有按计划在该年年底结束。1998年开始的新一轮政府机构改革，在削弱专业经济管理部门权利方面有了实质性的推进，同时更增加了政府职能转换和人员分流的压力。于是1999年10月，国家经贸委又印发了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）的通知，对行业协会的性质、功能及其促进措施，作了更明确的表述。
            　　江浙一带自发形成的民间组织的发展对于中国行业协会组织在未来几年里的逐步“坚挺”有着一定的指示性意义。在温州市烟具行业1991年成立之前，一些企业偷工减料、粗制滥造、互相杀价，甚至产品仿冒之风盛行，协会成立之后，经市政府同意，协会可行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价以及新产品维权等权利。
            　　协会真正发挥作用是从1993年开始。2001年10月2日，温州打火机协会被告知欧盟正在拟定进口打火机的ＣＲ法规草案，这是对1994年美国ＣＲ法规的“克隆”。该项法规规定，2美元以下的打火机由于容易被孩子玩耍必须加装保险锁，该法规使温州打火机8年来在美国市场节节败退，现在的出口量只相当于出口欧洲市场的1／5。2001年10月16日，温烟协就拟订了事件报告，请求国家质量监督检验检疫总局向欧盟说明情况并予以抵制。2002年3月21日，温州打火机协会组织了三人抗辩团作为中国“民间第一团”与欧盟进行平等对话，欧盟认同中方意见，认为ＣＲ法规草案存在不合理的地方。在协会组织下，温州的各个打火机企业召开了通气会研究达成共识，要大胆地利用世贸组织的争端机制继续与欧盟交涉，不能再像当年美国出台ＣＲ法规时那样忍气吞声，由几家大企业牵头，利用ＣＲ法规正式执行前一年半的缓冲期，加紧突破技术障碍并要吸取ＣＲ法规的教训，随时关注目标市场所在国的法律法规、技术标准变化，以此为导向科学组织生产。此次事件被专家看作是在国家的经济预警制度还不完善的情况下，民间协会组织充分发挥自身功能的一次演练。
            自治势在必行
            　　但是这类行业协会在合法性的取得上，显然是首先具备了广泛的社会合法性，然后才取得行政合法性和法律合法性的（据了解，温州自发性的行业组织模式的生发初期，在政府决策层曾经有过激烈的争论）。余晖认为现在我国行业协会转型的最大壁垒在于审批制度。我国实行两级制的审批制度，行业协会首先要经过行业主管部门的批准，然后才能到民政局注册登记。现在的审批制度，除了在政治上把握方向外，另一方面也是为了服从政府机构改革产生的人员分流的需要。他将此归结为解决社会目标，“解决内忧”，某种程度上是与经济进一步发展的大目标相抵触的。加入ＷＴＯ后，面对外患，两者如何取舍？自治是行业协会改革的方向，但审批制度的存在，使得行业协会的转型存在偶然性、随意性，能否转型取决于政府。以温州为例，灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会等都是由行业内企业自发自愿组建并根据《社会团体登记管理条例》取得社团法人资格的民办协会。
            　　余晖近来就此问题大声呼吁，他告诉记者，其实政府相关部门在入世后对此类问题有着清醒认识。所以目前最根本的问题是要改变行业协会的审批制度，然后会有自治和公正的行业协会产生在那些产权制度多元、市场竞争激烈的地方和行业。　　面对贸易摩擦，除了寄希望于行业协会，积极适应国际规则，还要重提那句老话：政府管政府的，市场管市场的。