警惕合法“帮会”的发展------余晖答济南《财富时报》有关行业协会的采访

           
            记：余老师您好，我是《财富时报》的记者王宁宁，日前，济南当地一房地产开发商致信当地一家媒体，反映当地房地产广告协会干预开发商经营和乱收费的问题，引起社会强烈反响，您长期研究协会问题，我想就此结合整个行业协会在中国的发展，向您请请教以下问题：
            记：对于济南出现的这种房地产广告协会的干预现象您怎么看待，实质是否可以看作机构改革中政府干预市场等权利的转移，现在许多行业协会都存在同样的问题吗？
            余：政府干预市场有三个前提条件：一是市场出现了失灵，如房地产商以虚假广告欺骗消费者；二是市场失灵无法通过市场竞争机制或民间治理机制（如协会组织）得以克服；三是对特定市场失灵现象的政府治理，必须通过明确的立法，授权给特定的政府机构，尤其是行政机构。如虚假广告的治理，法律规定是由工商行政机构来承担的。本案的房地产主管部门，可以代理政府执行土地公共资源的配置，但不应该插手虚假广告的治理。如果此前它具备这种权力，那么是法律法规的制度安排出现了错误。当然，将这种错误的制度转移给协会，就是错上加错了。也许作为行政相对人的房地产商，可以按照行政诉讼法诉房地产主管部门行政越权。
            随着政府职能调整和行政机构改革的深入，的确有许多政府机构将不合理和不合法的权利转移给受其控制的协会组织，从而使这些协会组织成为合法的“帮会”，肆意侵害企业的利益。这是政府和社会必须十分加以警惕的危险现象。
            记：第二个问题是开发商信中提出的，房地产广告协会作为一个社团组织，是否有权干预地产企业的正常经营，是否可以巧立名目收费并干预企业广告发布？
            余：行业协会作为一种自发、自治、自立和自养的社团组织，主要有提供行业信息和协调会员企业集体行动这两项基本功能，在协调企业行为（如共同抵制虚假广告）的时候，协会有时可以采取某些惩罚性的措施（如开除会籍）。只是在这个意义上，协会才有“干预”其会员企业不良行为的合理性。此外，协会是非营利的组织，它的活动经费来源于会员企业的会费或自愿捐献，不得巧立名目强迫企业“缴租”，否则就违反了社团组织法。
            但是，协会组织之所以能够行使上述功能，前提条件是必须具备充分的社会合法性，即它是由同行业企业自愿组成，按照民主程序运行，由此得到会员企业高度承认的民间组织。换言之，它代表的是企业的利益。否则，即便它获得了政府主管部门的承认，并具备了法律合法性（即登记注册），也是“非法”的，因为它只代表了政府及其自身的利益，同时损害了企业的利益。
            本案的房地产广告协会就是一个典型的不具有社会合法性，但却是合法的“帮会”组织。因为企业是被强迫入会的，成了政府寻租的“沉默羔羊”。
            即便是当地企业自愿组成的广告协会，也不能以营利的目的干预企业经营行为。协会的协调职能及其活动经费，都必须由会员大会民主讨论来确定。

            记：作为计划经济下由政府牵头成立的这种半官方半民间的行业协会，下一步的改革和发展方向是什么，它与政府职能之间的分工应该如何确定，就企业来说应该怎样看待行业协会这种中介组织？
            余：对于现有大量的半官方半民间的行业协会，改革的方向，一是要彻底的政社分开，通过清理行政职能，以防把不合理的政府职能转移给行业协会；二是要进行内部组织调整，是否加入协会，应该由企业自主选择。而且协会的领导层和办事机构，皆必须由会员大会民主产生；三是协会的功能结构和经费来源，也应该由会员大会来决定。政府的职能在于监督制约企业和协会损害社会公共利益的行为。而协会则是在法律允许的范围内
            ，协调行业内部企业之间的局部公共利益。因此，企业对待现有协会的态度，首先应该看它是否代表自己的利益，然后决定是否加入，再就是必须自觉建立内部民主制度，建立起相应的高效率的执行机构。否则企业可以选择退出或不加入协会。
            记：对于行业协会，多年前政府就已经要求改革，但到现在为止，许多行业协会仍然具有强烈的政府色彩，您认为改革的阻力是什么，而下一步的协会改革应该从哪一个层面上进行才更有效？
            余：协会改革的最大的阻力仍然来自政府。这是因为目前的社团管理依然维持行政主管部门和民政部门双重审批的制度。企业很难自愿组织行业协会。因此，下一步改革，必须首先取消双重审批制度，采取自由登记注册和依法事后监管的制度。
            记：在中国加入世界贸易组织的背景下，您认为行业协会今后应该发挥怎样的作用？
            余：加入世界贸易组织后，国内的企业将面临更加严峻的竞争环境。在对外贸易活动中，国内企业将面临国外越来越多的非关税贸易壁垒（如反倾销、技术贸易限制等）。这要求企业尽快组织自己的行业协会，齐心协力地解决行业面临的共同问题。现在，国外的行业协会已经开始积极地在国内活动，游说政府。如果政府依然限制国内行业协会的发展，必将严重影响企业、行业和国家的经济竞争力。正确的态度，应该是利用加入世界贸易组织的机会，大力促进国内行业协会的发展，与此同时尽快完善相应的法律，使民间协会组织有序的成长壮大。那些“二政府”性质的行业协会，的确到了告别历史舞台的时候。

            记：对于最近的“世界名牌”虚假宣传评选，以及中国质量万里行促进会和中国名牌战略推进委员会两个机构的评选过程和表现，您认为他们在没有政府授权的情况下是否合法，这暴露的是行业协会的什么问题？
            余：具备充分社会合法性的民间组织，是可以开展类似的评选活动的，并不一定要获得政府的授权。但是其评选的标准和程序，必须公开而透明。如果以营利为目的，要挟企业参加评选，又采取暗箱操作的做法，企业可以拒绝参加，或者在名誉受到侵害的情况下，利用法律来维护自己的利益。但目前的问题是，我们还缺乏有效制约协会组织不良行为的完善的法律体系。因此，无论从鼓励协会发展，还是从有效制约协会行为来看，出台《商会和行业协会法》乃当务之急。

            附件：
            搞开发为何这么难
            ——济南一家房地产开发商的遗憾与困惑
            　　我们是济南的一家房地产开发商，成立于1994　年，在济南先后开发了几处楼盘，公司规模不大，但在多年的发展中还是得到了政府的大力支持。不过近一两年来我们却越来越感受到了在开发过程中的一些压力，而这些压力就来自于房地产开发的主管部门———济南市房地产开发拆迁管理办公室。尤其是最近一个多月以来，济南房地产市场出现了一件怪事儿，一个被称为"房地产广告协会"的组织出现了，并利用行政手段干预着开发商的广告，逼着开发商拿钱在某媒体上做广告。此外，他们还逼迫我们去参加一些收费的活动，作为开发商，我们不敢得罪，因为他们的背景和后台就是济南市房地产开发拆迁管理办公室，大家只能是敢怒不敢言。不过联想到这一两年来开发办给我们施加的压力，作为一家有社会责任感的开发商，我们认为有必要反映一下企业在发展中所遇到的种种尴尬和困惑。

            　　首先是巧立名目收费。2001年年初，开发办召开专门会议要成立“住友楼盘超市"，让我们公司设摊位，租房子，全年一次收费8万元。我们对此专门开会研究，虽然整个市场冷冷清清，但考虑到协调关系，为了以后预售证的顺利办理，最后还是缴了钱。房地产广告协会一成立，就先收每家会费3800元；紧接着又推出“放心房"活动，每家要缴3.2万元；4月2日，又召开会议，把过去一个月的房产广告几乎全部列为非法，50多家公司的项目被列入违规之列。要免于处罚，还需要缴纳1.5万元，集中在某媒体做一次广告宣传活动，并称之为“宣言"。

            　　其次是干预开发商广告发布。面对个人购房市场，房产广告已成为企业树立品牌或促销产品必不可少的手段，企业在守法的前提下，有权决定自己的广告投向。2003年3月初，一个“经济南市房地产开发拆迁管理办公室、济南市民政局批准"的济南市房地产广告协会成立，协会的宗旨是“整合广告资源，加强行业自律"。所谓“整合"就是要开发商通过协会来做广告，然后协会找媒体谈价，美其名曰“帮助开发企业节省广告费，提高广告质量"。开发办还明确向开发商强调，广告必须要经他们审核，否则就要被列为违规房地产广告。而据我们了解，只有工商局才能审核、查处企业广告的权力。

            　　综合以上我们公司所遇到的这些事情，我们认为有必要向有关部门提出以下质疑：
            　　1.开发办是否拥有行使超越部门以外职权的特权？是否能代替其他职能部门行使权力？开发办主办的《安居》杂志无刊号，却收广告费，是否合法？

            　　2.房地产广告协会作为一个社团组织，是否有权干预房地产企业的合法经营？是否可以巧立名目进行收费和指定媒体发布广告？
            　　还有一点是压在我们心底多年而又不得不说的一件事情，他们口口声声说为了“整顿规范秩序"，热切激情地呼唤“放心房"，看一看开发办下属公司————济南拆迁服务公司自己开发的楼盘，有几个是手续齐全的呢？作为开发商，作为一个有社会责任感的开发商，我们对此感到深深的遗憾。对开发办树立的这种政府形象我们表示痛心。如今，我们也终于明白了，一些在济南本来做得不错的开发商为什么纷纷踏上了异地开发的路子。

            　　济南是一个非常有前途的城市，我们能坚守在这里搞投资开发，是对这个城市充满信心，但我们现在已被像开发办这样的部门折磨得精疲力尽了。我们感到在济南搞房地产开发的难度越来越大，这种压力不是来自市场，而是来自我们的主管部门，这显然与省委省府的精神相悖。现今省“两会”正在济南召开，我们想借这个难得的机会吐吐心中的郁闷，也希望晚报能给我们这个机会。