[访余晖]308家国字号行业协会“改嫁”
            作者：华中炜

              （关注行业协会发展 上篇）
            中国经济时报记者 华中炜
            行业协会对于“换婆婆”并不关心，他们担心的是政府推进行业协会发展的工作会停滞下来?
            “在这半年中，我们已经换了三个‘主人’。”中国非处方药（OTC）协会秘书长王伟这样表述他们的经历。自去年底开始，包括非处方药在内的15家医药行业协会的主管单位换了三家：药监局---国家经贸委---国资委。
            随着新一轮机构改革各部门“三定”方案的实施，今年的政府机构改革终于尘埃落定。根据方案，原先国家经贸委管辖的308家国字号的行业协会指导的职能也完全转移到国资委。

            行业协会成了“烫手山芋”？
            由国家经贸委管理一些国字头行业协会的做法始于1998年。当时进行大刀阔斧的政府机构改革和撤并工业部门，一批行业协会大规模诞生。
            我国《社会团体登记管理条例》第九条要求，拟议中的(或重新登记的)社会团体，必须经过其业务主管单位的审查同意，才有资格获得登记管理机关(即民政部)的申请批准。也就是说，协会首先要取得行政合法性。而这些行业协会当时都是由部委转换而来，业务主管部门已经不存在，因此经贸委就充当了这样一个角色。
            在今年实行的机构改革中，国家经贸委被撤销，而该委负责的产业政策规划功能被划归到国家发展与改革委员会，但主管行业协会的功能并没有被同时接手，而是由国资委来负责这样工作。据知情人士透露，国资委把联系行业协会作为“国务院交办的工作”来管理的。言下之意，这并不是份内的事。
            在国资委接手之后，300家国字头的行业协会就会由国资委来指导、联系。而经历比较曲折的是15家医药行业协会的遭遇。
            这15家行业协会是医药健康产业行业协会的中坚力量。他们都出身于以前的国家医药管理局。在1998年的机构改革中，国家医药管理局被撤销，国家药监局成立。该局所属的15家行业协会被移交到药监局。
            王伟向记者介绍：“其实药监局对于行业协会影响非常大。我们这些协会也都想留在药监局。”
            但知情人士透露，随着医药产业的发展和体制的理顺，药监局作为国家药品监督管理部门，觉得有必要进一步实现执法监督部门与行业管理的相对分离，由于行业协会的主体会员都是一些企业，药监局一些司局的领导还兼任一些行业协会的会长，显然与这种趋势不符。因此，药监局想移交这些行业协会的想法由来已久。
            在去年底，国家药监局开始与国家经贸委、民政部协商交办工作，并征求各方意见。到今年3月初，各种手续基本办完。“后来紧接着就召开了‘两会’，出台了机构改革方案，我们又被‘转手’给了国资委。”王伟说。
            国资委主管是过渡措施？
            记者采访了几家行业协会，他们均表示知道是目前是由国资委管理行业协会，但是不十分关心这件事，目前和国资委还没有联系。中国橡胶工业协会秘书长范仁德告诉记者：“以前由经贸委管理时，我们之间很少直接接触，他们也不允许我们接触。因此，现在换了主管部门，估计也是同样的情况。”
            一些人还是对这种变化表示担心。“目前产业政策规划的职能在发改委，行业协会管理在国资委，如果出现了意见不一致的情况，不好协调。”
            一位官员告诉记者。一直致力于行业协会发展研究的社科院工经所副研究员余晖认为，行业协会如果需要和政府主管部门有紧密联系，前提是政府有强烈的制定和实施产业政策的初衷。“企业、政府都需要通过行业协会这样的纵向组织来贯彻产业政策，传递业界和政府之间的利益和信息关系。日本和德国都采取的是这种方式。但我国的产业政策并没有采取这样一种协调机制。”
            而由国资委来行使行业协会的管理职能也备受争议。“国资委的职能是对国有资产进行监督管理，是针对国有企业的。而行业协会是要协调各种企业之间竞争的关系，以解决行业发展的问题。而且行业协会会员有大量的非国有企业，而且会越来越多。国资委所面对的领域主要是产权方面，没法协调企业之间的竞争和合作关系，如果要去协调，则保护国有企业利益的可能性会大一些，不可能同时去兼顾其他非国有企业的利益。这里面肯定会存在一些矛盾，值得决策者深思。”余晖说。
            另外，一些行业协会的有识之士担心由国资委来管理是个过渡措施。“一个过渡性的管理状态，会不会对行业协会的发展，特别是法制建设处于停滞状态让人担心。”
            一位以前在国家经贸委行业协会办工作的官员告诉记者，从政府角度来讲，推动行业协会发展还有很多事情可做。“首先就是法律法规不够健全，目前只有一个登记管理条例。第二是协会组织结构不仅合理，很多是按照以前的部门分块建立的。三是协会的行为还不够规范，没有到位。”这位官员表示，经贸委在管理行业协会时，在法制建设方面做了很多努力，特别是对于行业协会的立法，经贸委法规司曾经起草过草案报送到国务院法制办。
            记者浏览国资委的网站，在国资委办公厅的职能中有一条：联系行业协会。但行业协会处却放在了国资委研究室。而记者致电国资委研究室，得知行业协会处已经开展工作。据了解，以前经贸委产业政策司同时挂行业协会办公室的牌子，这些熟悉行业协会发展的工作人员大多已经到了发改委的产业政策司。“工作交接后，以前的推进立法工作有陷于停顿的可能性。”一位官员说。

            双重审批阻碍协会发展
            余晖认为，目前对于行业协会的双重审批制度阻碍了协会的发展。“原来的主管单位管理的行业协会正处于转型过程中，转的比较好的只是很小的一部分，很大一部分会走向衰退，乃至自然淘汰。但目前只有它才是该产业中具有行政合法性的行业协会。这样一来，即使它已经不能发挥作用，但还占据着位置，企业如果想自发产生一个行业协会的话，只能挂靠在这些协会下面，直接申请成立是不可能的，因为一个行业只有一家中国字头的协会。”
            国家经贸委在管理行业协会时，15家直管协会负责对行业内成立国字号的二级协会的资格进行初审。不久前全国一些比较大的钟表生产和商业企业，因为要制止出口时互相压价等不合理行为，准备成立一家行业协会。但是在向主管部门报批时，被已经存在一家中国钟表业协会为理由而拒绝。
            “这种审批制度不取消的话，自发组成的行业协会是出不来的，不合格的行业协会会在很长时间内保留下去，行业协会的结构调整就滞后了。行业协会如果没有一个以企业自发动力为基础的调整，而要看政府部门或直管协会的脸色，结构调整就会是一个漫长过程，这不利于协会发展。”余晖说。
            余晖曾经考察过温州的行业协会的发展。当地的政府对于协会的发展是一种鼓励和支持的态度，而在审批方面的环境非常宽松。当一些企业有组建行业协会的要求时，市经委等主管单位就应企业发起人邀请派人去指导、建议协会章程和制度建设工作，使得协会发挥的作用越来越大。
            余晖表示，但愿由国资委管理行业协会是个过渡性的措施。“我们不希望行业协会再找另一个部门做新婆家，这种过渡不是我们希望看到的。我们看到的就是完全自治的这样一种状态。行业协会是不需要主管部门的，直接到民政或商务部登记注册就可以了。随着机构改革的深入和加入世贸组织，国内外市场竞争空前加剧，行业协会的发展到了一个关键的转折时期。它不再是可有可无的摆设。政府对待行业协会发展的态度，积极的说是仿效德国和日本的做法，推动金字塔型的协会纵向组织的建立，这样有利于产业政策的实施；消极的说是下决心取消双重审批制度，在重新登记注册的过程中，把法律合法性给与那些具备充分社会合法性的行业协会。如果一个行业协会连会费都收不上来，还有什么必要保留它，耽误企业、行业和国家经济发展的大事呢？”