因此，近一两年，一些省级地方政府相继成立了地方性的金融工作办公室或金融服务办公室，由于各地经济发展水平不同，金融状况存在差异，所以各地类似机构的名称与职能也不尽相同。从各地金融管理办公室出现的背景来看，它们大多是在人民银行地方分支机构彻底垂直领导、与地方关系远离后，各地方政府为改善金融服务、处理与防范金融风险、确保本地金融安全、促进地方金融的发展而设立的机构，应该说也有一定的合理性。有人认为，各地自发成立的“金融办”如果能够与央行理顺关系，一定程度上可能消弭“大区行”监管之短。

随着本届政府成立独立于央行的银监会，而且准备按行政区划设置垂直管理的分支机构，即在省（自治区、直辖市）设立银行监管局（正局级），在地市设立银行监管办事处，县一级不设派出机构，运行了4年之久的银行跨区监管体制正式宣告结束。

（2）证券

中国证监会的前身是1992年10月成立的国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）1998年 4月，根据国务院机构改革方案，决定将国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，即现在的证监会。监管证券和期货市场。

为了贯彻《中共中央、国务院关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发[1997]19号），在中国证券会自身的三定方案尚未确定时（该方案是1998年9月通过的），就紧锣密鼓地开始了地方证券监管体制改革的工作。当时体改办的意见是，证监会不应按省设立分支机构，而应参照人民银行改革模式，按大区和中心城市设分支机构。中国证监会1998年4月在其上报的《关于证券监管机构体制改革地方监管机构设立问题的请示》中，对这种意见持反对态度。他们认为19号文的改革精神不是撤消地方证管办，而是理顺关系，由地方领导改为以中央领导为主；再由中国证监会根据需要在部分中心城市设立派出机构。具体理由有两点：一是在我国现行体制下，如果撤消地方证管办，当时繁重的证券期货市场整顿工作将无法进行；二是证监会与人民银行不同，在地（市）、县没有分支机构，立即撤消地方证管办，一步到位地在中心城市另设机构，会出现监管真空。但中发[1998]9号文（具体内容不得而知）并未采纳他们的建议。因为在中国证监会1998年6月上报的《证券监管机构体制改革方案》里，已经对明确将各省证管办机构隶属关系变更由中国证监会统一领导，现有工作人员全部接收，同时按9+2的格局在全国9个中心和两个直辖市设置其大区派出机构。而1999年3月中编办批复的中国证监会派出机构三定方案最终形成了9+2+25的证券监管垂直体系。

那么这套体系在接下来的4年中是如何实际运行的呢？笔者在调研中发现，在跨区证管办和其特派员办事处之间，除了松散维持党委系统的关系（即特派机构党委书记为证管办党委委员）外，在具体人、事、财方面基本不存在领导和隶属的关系，证管办只在缉查工作中略为承担中国证监会缉查局委托的协调工作。换言之，9大证管办实际只负责所在省区的监管工作，其功能（见《关于进一步明确派出机构业务工作职责的通知》证监发[2000]73号和《关于加强派出机构上市公司监管工作的通知》证监公司字［2001］98号) 与其他25个分散在各省会城市的特派员办事机构基本相同，唯一的区别是前者为正局级，后者为副局级。由此可见，在具体执行过程中，原定的三级垂直监管体制实际上相机抉择地演变为两级垂直监管体制。笔者从业内的受访者得知，这种两级体制目前运作良好，主要的问题在于：一是是囿于编制，监管力量存在不足；二是证监会权力过于集中，而向下的分权又过于平均，没有考虑到证券市场较发达省区的工作负荷和责任。

也许这种现状是值得庆幸的，毕竟它避免了跨区银行监管系统所出现的众多问题。

（3）保险

中国保监会成立于1998年11月，实际上也是中发[1997]19号文的产物。在设立跨区保监派出机构的问题上，保监会与国务院的博弈过程与证监会的情况很相似。先是在1999年3月上报的《关于中国保监会派出机构设立的请示》（说明）中，保监会提出设立央-省-地三级垂直监管体系，即在保险业务量大、监管对象比较集中、监管任务较重的主要中心城市（主要是省会城市和深圳）设立一级派出机构，即保监办；待条件成熟后，在市场主体多、业务量大的地（市）设立保监办事处。其理由主要是：一、保险机构和保险从业人员（全国共有保险机构25家，分支机构7400多个，保险中介机构和兼业保险代理机构近9万家，保险从业人员15万人，保险代理人员70万人）绝大多数在基层的地（市）、县（区）一级；二、保险业务和保险交易活动也多发生在基层，省以下的业务量占全部业务的90%以上。

但这种设想显然没有得到国务院的同意，因此最终执行的是1999年5月中编办《关于中国保监会派出机构职能配备及人员编制的批复》中确定的跨区保监办和省特派员办事处的垂直结构（9+2+21）。这一结构与上述银行和证券的是一致的（见表1）。好在该批复中同意了保监会分两阶段实施的意见：1999年先完成9+2的设置；2000-2002逐步设立21个特派办。

据笔者调研得知，实际的运作情况是：虽然目前已经完成了“9+2+21”的建制，但与证监系统一样甚至比其更彻底，保监的纵向监管体系演变成了保监会直接垂直管理省级32个保监办（或名义上的特派办，在保监会的网页上，特派办的简称干脆就是“保监办”）。

现在的问题是，这种设置使保监会在基层地市县缺乏监管机构，而实际的监管工作又确实需要加强对基层市场的监管力量。银监系统好歹在地市县有“腿”，证券的监管对象相对集中，数量也较少。相比较之下，证监会目前的纵向监管体系明显存在头重脚轻的问题。如果地方政府不合作，而协会组织又无法发挥有效的自律机制，这个问题将会持续下去。保险市场大量存在隐瞒信息、理赔难以兑现、不正当竞争以及指定购买等垄断现象，多少与此有关。

（4）工商和药品

工商管理和药品监管，从监管对象来说，虽然一个是横向监管机构（对所有的工商企业），一个是纵向监管（只对药品的研制、生产、销售、使用的机构和工商企业），但是在建立省以下垂直监管体制过程中所采取的模式和面临的主要问题却基本一致，因此放在一块来讨论。

工商（包括技术监督）行政管理体制为我国所独有，而且在历次机构改革中变动不大甚至还地位上升，主要原因一是诸如工商登记、商标、广告、标准、消费者保护等本可由相应社会中介组织、专业监管机构和统一的经济贸易管理部门（如本次机构改革新成立的商务部）分而承担的职能一直因这些替代机构的不健全而交不出去；二是诸如维护公平竞争和反垄断之类的保护市场竞争秩序的职能因统一的公平交易和反垄断机构的难产而没有着落。因此，随着各类专业监管机构、商务部和社会中介组织（如行业协会和商会）的逐步建立和发展以及反垄断法的出台，传统意义上的工商行政管理职能必然要重新配置，现有的工商行政部门很可能演变为专门的维护公平竞争的行政监管机构。本来此类机构是没有必要建立垂直监管体系的（环保就没有），但由于现阶段市场秩序极为混乱，中央才在1998年底决定建立省以下的垂直监管体系。

反观药品监管，世界大多数国家却采用的是中央集权的垂直管理体制（最典型的是美国的FDA，实行的是联邦大区派出制）。我国从1998年机构改革成立独立于卫生部的药管局开始，也迈上了艰难的FDA之路。但1998年建立的药管局并没有被赋予对食品（包括保健食品）、化妆品、农药和兽药等相关产业的监管职能。本次机构改革虽然把药品、食品和化妆品统一新组建的国家食品药品监管局，但无论从监管的范围和监管机构的整合（如食品和化妆品监管机构依然留在卫生部）来看，都离完整的FDA差之甚远。从垂直监管体系建立的情况看也是如此，是由于药品市场秩序过于混乱，假冒伪劣药品泛滥势头难以遏制，才决定建立省以下的垂直监管体制，可谓是在FDA之路上走了另一半。

到目前为止，这两个部门的省以下监管体制的改革都基本到位（如表2所示），应该说，与原来的至上而下的双重领导，地方为主的监管体制相比，现体制在提高监管效率和抑制省内的地方保护主义方面的确有所成效。但笔者在本次调研中也发现，在具体的组织和运行过程中，该体制也存在一些短期内无法克服的问题：

首先，不同于以上三个名义上为事业编制而实际上承担政府监管职能的机构不同，这两个监管机构属于政府系列，其经费来源受到财政预算内资金的严格控制，而不是直接从“较肥”的监管对象的行政收费中筹集。因此其可支配的行政资源只能因地区发达程度而异，这必然出现监管质量不一的现象。

其次，行政经费虽然实行省级统收统支，但由于各省区经济发展水平和政府财力很不均衡，各省在核定这两个监管机构的行政经费时，往往按政府各部门的平均经费来考虑，这样欠发达的尤其是辖区幅员辽阔的省区（如四川）的监管力量即存在明显不足的问题。而市场秩序混乱、消费者受害程度更严重的恰恰是这些地方。由于药品的监管对技术手段的投入比工商监管的要求更大，所以这个问题就更加突出（如四川省，在办公用房、基础设施、执法公用车和技术设备等方面的缺口资金就超出2亿元）。对于这些省区的监管机构而言，的确存在望监兴叹、力不从心的窘境。而在制度安排上，中央的监管机构只在工作上有指导义务，而无法在行政经费上做到统筹安排和平衡余缺。因此，它所制定的监管政策也难以在地方有效的贯彻，很难彻底打破地方保护的格局。

又次，15个计划单列和副省级城市的独立监管体制，使省以下垂直监管的效率大打折扣。除了省级监管机构难以协调监管步骤外，最重要的是，这些中心城市在所在省区的产业发展和经济收入方面往往占去半壁江山。虽然它们在其辖区内也许能够配置相对充分的行政资源，提高监管效率，但“管不着”它们的省级政府则相对捉襟见肘，自叹不如。

再次，省以下垂直体制建立起来之后，在地市县范围内，上收的监管派出机构与所在区域的地方政府之间的协调难度明显加大，在处理省以下地方保护主义问题时，难度反而增加了。在一些案件的处理过程中，地市地方政府不但不愿合作，有时还故意刁难甚至报复。例如，你查我的不正当竞争，我就动用其他没有实行垂直监管的机构（如监察、审计）反过来查你的“违法”行为。另外，对许多监管机构的官员而言，垂直体制使他的仕途选择机会减少了，为了能够回到地市政府或退休后有一个更好的去处（如人大、政协），他往往会在监管力度上留有余地。

三、现状和问题的理论分析

据上一部分的调研结果，银行、证券和保险监管大区派出制的失败以及药品和工商省以下垂直监管体制所存在的问题，并非偶然现象，它们实际上体现了目前我国国内政府间关系的失范（缺乏规则，随意和草率），说明我们至今为止尚未找到正确处理中央和地方政府之间、地方政府与其下级政府之间纵向关系，以及同级地方政府之间横向关系的有效办法。笔者试图从国内政府间关系的理论出发，对上述各监管体制的不甚成功的纵向分权给出理论上的初步解释。

国内政府间的关系实际上就是通常所说的国家结构。而国家结构又基本分为联邦制和单一制两大类。我国属于单一制国家，因此本文只讨论单一制国家结构的制度框架。

单一制的国家结构又分和分权性的和集权性的两种。从公共行政关系来看，在前一种体制下（最典型的是英国），地方在法律上是独立的，拥有宪法或专门法律所赋予的权力；上级政府对下级政府主要是行政指导关系，而非行政领导关系；地方政府职权的取得和扩大，都必须经过国会是批准，中央政府不得直接干涉。在后一种体制下（最典型的是法国），地方政府的权力主要是以行政授权获得的。即地方政府的实际权力不是通过国会和法律，而是通过权力在行政系统内的流动和分配形成的。因此上级政府对下级政府是一种直接的领导关系。

我国虽然属于单一制的国家，但究竟是分权性的还是集权性的则很难断定。一方面，我国宪法规定，地方政府对地方最高权力机关人民代表大会负责，并对政府的行政权力进行了明确的划分，似乎具有英国式的地方自治特点；另一方面，宪法又规定，我国的国家机构实行民主集中制原则，并授予最高行政机关国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，这与法国式的中央集权又更为相似。但虽然省级地方政府有了这些法定职权，却不等于就有了权力实现它们。因此在这种模凌两可的法律规定形式下，地方政府的实际权力就需要通过上级政府授权的形式获得，由此决定了地方政府实际上中央政府的派出机构，必须服从中央政府的领导；中央政府可以随时委托地方政府各种行政事务，地方政府则必须接受中央的调遣和指挥，充分履行中央政府的政策。

由此可见，我国基本属于中央集权性的国家结构。在这种结构下，本来中央政府可以随意调整具体行政机构的纵向设置（如药监和工商管理的省以下垂直）和纵向性的横向整合（如银行、证券、保险监管的大区派出），但为何在实际执行过程中困难重重甚至以失败而告终呢？笔者以为，这与我国不同于英法两国的党政不分、政企或政资不分以及非公共的财政制度有关。这些制度虽然形成于计划经济时期，但并未结合市场经济体制的逐步建立而作出根本性的调整，反而继续扭曲着我国政府间的关系。

1．长期的党政合一，使政府间关系变成党内组织关系。中央政府的集权也就发展为党中央的集权。代表从中央到地方的各级政府的，主要不是政府本身，而是党中央和各级党委。在这种格局下，依行政管理原则而进行的政府间互动就存在很强的主观性和政治性，由此导致各级政府间的职权范围和权力关系严重模糊。部门和地方政府官员，因组织纪律的原因，往往不敢据理力争，拿行政组织的合理性要求或地方的利益去冒自己政治生涯的风险。

就拿政府机构改革来说，中央一方面强调要依法行政，却有意忽略了政府行政组织法的完善。往往在不透明、不公开，研究不足、准备不充分的情况下，急于制定政府改革方案，甚至在所谓的三定方案尚未明确的情况下，要求人大通过。1998年银行监管跨区体制的建立，虽然在当时严重的金融危机压力下，有其合理性，但决策者并未清楚认识到，我国货币调控之所以屡屡力不从心，并非仅仅由于银行监管的制约，问题的根源在于利率未能市场化、银行未能企业化，传导机制本身有问题；而我国银行监管之所以显得软弱无力，也并非仅仅由于货币政策的冲击，问题的根源在于银行的国有性质及其贷款对象的国有性质，监管措施沦为软约束，自然难以实现预期效果。即便证券和保险监管部门从实际出发，认识到银行大区制并不适合本行业情况，并提出了自己的意见，但最终也只能服从如实践证明了的中央的不合理决定。

政治和法学理论界长期以来指责中央政府一直不认真研究和构建正常的政府间尤其是中央和地方政府间的事权分配。实际上，从党中央的角度来看，是担心正式的分权可能弱化党中央的集权。因此，到目前为止，集权和分权就不是基于中央和地方职权的法定划分，而是基于履行同一职能（主要是组织国民经济）过程中中央分配给地方的权力的大小而形成的。这就使得中央和地方之间的职能分配变得十分随意，如上述三个行业的监管体制变革。