政府经济治理结构中的行政管制——“自然垄断产业及其管制改革”之一
余 晖
在经济活动的治理谱系中，除了国家和政府的治理外，还包括市场的、企业科层组织的、协会组织的以及企业间非正式网络的治理等机制。在对某一具体经济行为的治理过程中，它们之间构成一种相互竞争、合作和替代的关系。
本文只讨论政府的经济治理功能。我们认为，政府的经济职能有必要重新划分为“宏观调控”、“微观管制”和“微观管理”三大类。在以下讨论中，我们计划对这三种经济职能的共性和特性进行理论分析和经验说明，其中尤其要重点讨论“微观管制”这一被长期忽视，然而其重要性日益突出的公共政策实现手段。强调它在政府经济职能中的应有重要地位，强调它在转型期中的建立和改革对重构政府经济治理结构的重要意义。
同时，我们计划对中国政府管制的现状、特征进行简要介绍，揭示造成其总体效果不佳的制度性因素，作为中国传统意义上的自然垄断产业（如电信、电力、铁路）及其管制制度深化改革的理论基础。
1．市场失灵：市场经济体制下政府干预经济活动的理由
在现实经济活动中完全竞争的市场机制根本就不可能存在。实际上，市场通常不能保证有效率的和公平的社会状态。经济学家把市场经济的这种局限性称之为“市场失灵”，这也正是政府作为非唯一的治理主体参与和干预市场的根本理由。
市场失灵分别体现在微观经济层面和宏观经济层面上。
微观经济层面上的市场失灵包括：
●垄断和不正当竞争。垄断，是建立在沉淀成本基础上的进入壁垒而形成的一种市场力量。将结构性垄断转化为行为性垄断（如合谋、搭售、掠夺性定价、敌意兼并等），会产生限制竞争的结果。另一种限制竞争的市场行为通常被称为不正当竞争，它是市场竞争者之间为削弱对方的竞争优势而采取的一种“不道德”的行为，如贬毁竞争对手、侵犯商业秘密、假冒他人商标、倾销、串通投标等。 ●外部性。外部性是指在两个当事人缺乏任何相关的经济交易的情况下，由一个当事人向另一当事人所提供的物品。如企业生产过程中的排污和对不可再生之土地（地表和底下）资源（如公海渔场和公有矿物资源）的枯竭性开采行为中。
●内部性。内部性是指由交易一方所经受的但没有在交易条款中说明的交易成本和效益。不对称信息是放大交易成本的主要原因。不对称信息会导致两种资源配置低效的情况：逆向选择和道德风险（又称败德行为）。这种情形不仅存在于保险市场，也广泛存在于金融、劳动以及几乎所有的产品（尤其是最终消费品）市场上。
●公共物品。“公共物品”，如国防、古迹、路灯、灯塔等是非排他性消费的商品。由于排他性消费难以或不可能排除的原因，使得搭便车的问题和市场的不可行性变得更为严重，私人经济主体决定是否生产公共物品，取决于是否存在非负的预期收益，而非排他性使这种预期收益降低，从而使私人经济主体不愿生产公共物品。
●非价值性物品。“非价值物品” 或“功德物品”是社会根据社会伦理道德规范，或禁止或鼓励提供的物品，可以列入此类物品范围的有毒品、安全预防物品（如汽车安全带、抗震建筑技术）、强制性义务教育和强制性保险计划等，在这个领域，个人的偏好往往取决于某些外部实体的选择。
宏观经济层面上的市场失灵包括：
●公平分配由于作为经济成果的物品和服务的分配依存于所有权的分配，因此即便在竞争性的市场机制下实现了帕累托效率的资源配置，也难以确定哪种收入分配状态为最优。经济社会的评价标准不仅仅是资源的配置效率，还必须考虑收入分配的公正。
●经济稳定性。在竞争性市场机制下，可以在现有技术的基础上实现最高的经济增长率。但是与此同时，市场经济却伴随着不断重复的经济波动，有时还发生大量的失业和剧烈的通货膨胀。市场机制虽然具有排除这些弊端从而实现新的均衡的内在机能，但恢复均衡需要时间，而且事实上大量的失业和剧烈的通货膨胀会带来大的社会经济的混乱。因此社会增强了尽可能稳定经济的要求，使人为的经济稳定政策的导向成为必要。
2． 政府经济职能及其重新划分
如果我们把政府的经济职能解释为“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题即“市场失灵”为目的，政府干预市场经济主体（特别是企业）活动的行为”，它就包括了所有与治理市场失灵相关的法律制度以及以法律为基础制定的公共政策，具体可分为宏观调控、微观管制和微观管理。
宏观调控
宏观调控是指政府运用宏观经济政策对宏观经济运动所进行的“控制”或“调节”，它是政府通过调整其所掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给），来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响私人经济部门行为的政策过程。宏观调控或宏观经济政策的目标是：充分就业、价格稳定、国际收支均衡和经济增长。宏观调控的政策工具重要有：货币政策、财政政策、产业政策、收入分配政策、汇率政策以及经济计划。
微观管制
微观管制是政府针对微观经济层面上的部分市场失灵（不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息偏在和内部不经济）而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益，并使之避免或减少由个体经济决策（生产、销售及价格行为）带来的损害。常见的微观管制政策主要分以下几种：
● 鼓励竞争政策。政府对垄断及其行为的管制主要是通过制定和实施反垄断法和反不正当竞争法来展开的。但一个明显的趋势是，各国对垄断结构的限制有相当程度的放松，而对限制竞争的垄断行为却给以严厉的制裁。
● 自然垄断规制政策。自然垄断是一种特殊的独家或寡头性垄断形式，并且往往具有合法性。政府行政机构对自然垄断产业的管制，主要针对具有规模经济性、范围经济性、物理网络性、巨额沉淀成本和资源稀缺性而产生的自然垄断产业（如固定电话服务、输配电服务、城市给排水服务、燃气服务等），在通过进入限制赋予特定企业法定的垄断权的同时，为防止其行使垄断性的市场控制力量，对其实施价格限制。
● 外部性和非价值物品的治理政策。作为公共利益代表者的政府，有理由采取管制的措施减少各种市场交易的负外部性，如根据总环境容量核定排污企业的排污标准和排污量，并且对其收取排污费；为防止掠夺性的资源开采，政府可以普遍采取诸如采矿权许可、捕猎权许可、强制复垦以及收取资源补偿费等管制手段；对非价值性物品，政府既可直接限制或禁止其生产和交易（如禁止毒品交易、限制核设施建设），也可强制购买使用（如疫苗接种、义务教育、医疗保险、汽车安全带等）。
● 内部性治理政策。为减少交易者的内部不经济，政府被授权建立许多直接对私人交易和合约协议进行干预的管制制度。它们包括为产品质量和工作场所健康和安全设定的标准，以及对产品含量或金融协议的信息披露要求。对产品特性和合约条款的管制通常运用于竞争性产品和服务市场，大量体现在消费者权益保护、安全生产和预防职业危害等行政许可制度中。
实施上述各种管制政策的行政手段是多种多样的。如根据管制政策和法律，行政管制机构可以制定具体规章；禁止特定行为（根据反垄断法禁止的不正当的交易限制、禁止毒品持有、买卖和使用）；对企业的进入、价格和收费、资质等的许可、认可、执照、承认、登记、申报等的许可认可制度；对产品和服务的内容及生产设备的标准的认证、审查和检验制度；与企业签订的以控制价格、限制供给等为目的的行政性契约；对存在信息偏在问题的产业，通过财务公开和合同范本的建立，强制交易参与者披露有关信息；对市场交易双方之间产生的纠纷，管制机构根据当事人申请可以进行协调性的行政裁决。
微观管理
微观管理，作为一种公共物品提供政策，是政府站在出资者立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入市场的方式对微观经济主体实施的一种直接管理，主要指国家和地方政府机构对公企业或国有企业的直接管理活动。
市场经济国家对公企业的管理，从企业所适用的法律类型角度，可以有公法制管理、私法制管理和公私法混合制管理三种方式。
3． 政府三大经济职能间的异同和相互关系
长期以来，虽然我国政府不断地制定、调整和执行涵盖着与宏观调控、微观管制和微观管理有关的公共政策，但由于认识的不足，导致了一种可以称之为“政策紊乱”的现象，如政策间的冲突、政策主体职能的交叉和错位、政策过程（政策的制定、执行、监督）缺乏正当程序、政策客体无所适从、政策效果不理想、政策资源浪费、公共政策歧视化等等。对公共政策之间的共性、差异性及其相互关系进行细致的分析，是一件非常困难的事情，但不这样做，就难以达到本文的研究目的，即政府管制职能的定位。
政府经济职能的一般性
政府的推行其管理经济活动的各种公共政策，一般都具有以下一些共同的特征：
●有特定的政策主体，如议会、政府行政机构及其授权代理组织；
●有特定的政策目标，如经济稳定、维护竞争、提供公共用品等；
●针对特定的政策客体，如市场失灵现象及其相关的微观主体；
●政策的制定、执行、变更和撤消都必须遵循特定的合法程序；
●政策必须具备合理合法性和权威性（虽然不一定都采取立法的形式）；
●政策具有制约、诱导和管理性功能；
●为实现政策目标，必须具备可控的、有效的和可分的政策手段；
●政策的执行具有原则性和灵活变通性（即自由裁量性）；
●政策客体在自觉接受和服从政策的同时，也能够通过有效的途径使自己因政策缺陷而可能受到的利益损害得到相应补救。
政府经济职能间的差异
但政府的三大经济职能之间又存在明显的区别，主要表现在：
●在政策主体方面。宏观调控政策的行政主体一般是综合经济管理部门及其辅助机构，如计划、经济贸易、财政、中央银行、社会保障等综合管理部门，以及计量标准、价格、统计、税收、外汇管理、海关、审计等辅助功能机构，尽管这些辅助机构，有的在微观管制和微观管理政策执行过程中也不可或缺，或者其本身即具有微观管制的职能。微观管制政策的主体则一般是专业性的行政机构，其纵向性的有能源、交通、通信信息、建筑、医药、农林、教育、知识产权、新闻出版、文化体育等部门或机构；横向性的有反垄断、环保、消费者保护、职业安全与卫生等机构。当然，某些宏观调控部门（如中央银行、计划部门），在微观主体市场进入、微观管理政策的主体，按照公企业的产权形态的不同，则可以是议会、议会授权的综合性国有资产管理机构或政企合一的行业管理部门，如林业、邮政、城市公共设施、盐业、烟草、黄金、制币、核能利用、国防工业等。
●在政策客体方面。宏观调控政策的目标对象是国民经济的供需总量和不特定的市场经济主体和社会成员；微观管制政策的目标对象是在可竞争性领域从事特定行业（职业）、使用特殊资源、提供或消费特殊产品和服务的以私有企业和自然人为主体的微观个体；微观管理政策的目标对象主要是在不可竞争领域从事公共事业、使用特殊资源、提供或特殊产品和服务的以公有企业为主体的微观个体。当然，由于政府的某些非经济性的特定目标，某些竞争性领域里的国有控股企业也可以构成微观管理的目标对象。
●在政策目标方面。宏观调控政策的目标是保持经济稳定增长、收入的公平分配以及产业结构的提升。微观管制政策的目标是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（投资者、劳动者）利益保护、社会功德需要的满足以及人类生存环境的保护和改善。微观管理政策的目标主要是公共物品的有效提供、国家和社会安全以及政府某些特定的财政收入。
●在政策功能方面。宏观调控政策对市场的调整是一种整体的、统制的和间接的调整，即政策主体为了实现国民经济的总量协调和结构平衡，综合运用指导性、鼓励性和抑制性的政策手段，通过改变市场变量和经济参数，间接地引导市场经济主体自愿调整自身的经济行为。微观管制政策对市场的调整是一种立基于公法的，针对局部个体的强制的和直接的调整，它直接导致市场经济主体为满足社会公共权利而被迫调整自身的权利。而微观管理，在适用公法调整时（如对政府现业的管理），更接近于微观管制，体现出政策主体对其代理人行为的直接和强制性的干预；在适用私法调整时（如对国家参股企业的管理），则更接近私法的自治，由微观参与人独立自主、自由自愿、平等协商和等价有偿地调整自身的权利义务。
●在政策手段方面。宏观调控政策通常采用调整财政收支、货币利率、经济计划和产业政策的较为灵活的手段。微观管制政策通常采用行政程序、资格审查、价格控制、标准设立、行政监督和处罚以及建立行为准则等硬性的手段。而微观管理政策，则通常采用人事控制、计划合同、财务监督、产权变更等柔硬结合的手段。
●在政策合法性方面。宏观调控政策虽然也大多由具备合法地位的政策主体制定，但并不见得都具备“立法”的形式，甚至在许多国家，某些宏观政策主体，如计划部门，并非由特定的法律，如《计划法》授权产生。微观管制政策，不但其政策主体，如各种行政机构，皆由法律产生，而且其管制政策，不论是抽象的还是具体的，都必须具备相应的立法形式。而微观管理政策，在成熟市场经济国家，政策主体的权利和义务都是在公法或私法体系下被明确界定的。但相比较而言，由于政策合法性不同，政策主体的法律责任，在微观管制领域体现得最为严格，也最具备可控制性和可补救性。微观管制政策主体的法律责任，似乎难以与国有资产的盈亏状况明确挂钩，因而很难被控制和追索。宏观调控政策主体的法律责任则是最难控制，甚至是无法追索的。
政府经济职能间的关系
政府的三大经济职能，除了具有明显的共性和差异特征外，它们之间还存在着相互补充、相互替代、相互并存以及相互转换的关系。政府政策的核心主体（如执政党和最高行政机构）处理这种“三角”关系时所执的理念和价值取向，对政府各基本经济职能能否有效实施起着至关重要的作用。这些关系运用得法，能够使三者发挥良性的和综合的政策效果；反之，不但不能产生有效的综合效果，还将抹杀各经济职能的独特功能，或者降低其弥补市场缺陷的作用，甚至造成一种“政策失灵”，使政策客体增加“政策成本”负担，从而降低市场配置资源的效率。
我们不妨通过分别讨论微观管制与宏观调控、微观管制与微观管理之间的关系，来说明上述观点。
●微观管制与宏观调控
在许多国家，执行政府宏观调控政策的行政机构同时拥有一体化的微观管制组织功能，如中央银行，既制定短期货币政策，又具有直接管制民间金融机构市场进入和调整利率的管制功能；同样，财政部门在制定和实施其财政政策过程中，可以直接借助其所属的税收机构的微观管制功能。假设某一时期体现于货币财政政策的政府宏观调控是合理的，那么无论相关的管制机构是否独立于财政金融部门，它们均有义务配合宏观经济政策的实施，以期产生一种综合的政策效果，保证国民经济的稳定增长。
同样，微观管制机构在配合政府产业竞争政策和产业结构调整政策时，也能发挥其直接的控制功能，使产业政策的诱导性功能得以有效的落实。如通过放松管制，在传统的垄断产业领域引入竞争。 | 
