中国基础设施产业政府监管体制改革总体框架1——“中国基础设施产业政府监管体制改革”子课题之三
余 晖
篇章结构：
0、前言
一、 深化改革的起点和目标
二、 监管客体再造：谁来赴监管午餐
三、 监管结构再造：监管什么和怎样监管
四、 监管主体再造：谁是监管者
五、 监管者的监管结构再造：谁来监管监管者
六、 结论和近期政策重点
前 言
从1980年代中期在发电侧引入市场竞争，尤其是1994年联通公司的成立开始打破基础电信领域垄断局面以来，我国基础设施产业之产业组织形态发生了急剧而持续的变化，市场的微观组织结构以及垄断和竞争的产业格局正在逐步形成。然而由此而产生的紊乱的市场秩序和传统的管理体制，却不断地制约着产业绩效的进一步提高，影响着产业的健康和加快发展。
与此同时，政府机构的改革也终于在1998年以来取得了突破性的进展。在竞争性产业里，随着主管部局的撤消和行政权力的大幅度收缩，传统的部门管理体制正退出历史的舞台。而在垄断性的基础设施产业里，虽然电信和电力产业出现了新的政企分离的管理机构，但铁路、民航以及城市公共事业等产业，却依然保持着传统的政企不分的部门管理体制。即便在电信和电力产业，现有的管理机构还仍然身兼产业政策、微观（产权）管理的职能，使有限的行政资源无法集中于对市场结构和市场行为的监管。
这种现象说明，在我国基础设施产业的改革和政府行政管理体制改革中，政府监管体制的改革和建设一直没有得到应有的重视。在发达国家的基础设施产业的改革过程中，政府监管体制无一例外地是根据产业改革的目标而事先建立的，通过专门的立法授权而非间歇性的行政改革所产生的监管机构，成为推动产业组织变革、监控市场秩序、完善监管方式的权威组织。与此相对照，我国的基础设施产业改革，直到现在，仍然往往习惯于以事先缺乏广泛讨论的目标模糊的改革政策取代立法，使得政府监管体制的建设难以在规范的法律框架内得以明确和稳定的进行。因此，不但产业组织的改革缺乏整体预见性，而且由于监管体制建设的滞后，某些已有的改革也无法达到其合理的目标，政府、消费者、运营企业、投资者等相关利益团体之间难以建立起一种激励相融和共赢的良好机制。
因此，在中央政府决心加快某些基础设施产业深化改革、行政审批制度改革以及大力整顿市场经济秩序的有利条件下，深入研究具有共性的基础设施产业政府监管之总体框架，具有紧迫的现实意义。国内已有的研究，虽然取得了一定的成果，但还存在着两个根本性的缺陷，一是正在发展的政府监管理论，由于缺乏国内基础设施产业的实证支持，难以得到充分的运用；二是，国内外基础设施产业及其改革的经验，大都比较零散，尚未总结出一个综合性的可供借鉴的基本架构。因此已有的改革思路，或比较激进，或比较保守，都无法为政府高层决策提供一个稳妥有效的选择方案。本课题勉为其难，旨在努力以政府监管的经济和法律理论为导向，根据未来技术和全球竞争环境下基础设施产业的改革和发展趋势，结合国内外部分基础设施产业政府监管改革的经验，对我国基础设施产业之政府监管体制的深化改革，提出若干供进一步广泛讨论的框架性建议。
首先，我们将回顾我国基础设施产业政府监管体制改革的成就和不足，分析阻碍和促进其深化改革的制度性因素，以此确定今后改革的起始条件；并在此基础上结合世界各国基础设施产业政府监管体制改革的趋势，提出我国基础设施产业政府监管体制深化改革的一般性目标和基本原则。
其次，我们将在打破垄断、全面引入竞争的全新视角下，通过对产权多元化和产业结构重组的方案选择，确定基础设施产业中政府监管的客体目标，即该领域市场中具有相对垄断地位的运营企业。
第三，我们将根据独立、权威、高效的原则，探讨我国基础设施产业政府监管的行政主体模式，对它们的设立程序、功能目标、组织结构、知识结构、行政资源结构和运行机制提出具体的建议。
第四，我们将通过对基础设施产业中垄断和竞争性服务的合理分类，确定垄断性或由垄断向竞争过渡性的服务市场中，必须实行政府监管的企业行为，如投资、进入、定价、质量、垄断和不正当竞争等。
第五，我们将针对上述各种受管制的行为，分析和推荐各种经验性的监管方式，如直接监管方式（包括投资回报率定价、市场准入审批、服务标准设立、强制互联互通、信息披露等）、激励性监管或监管和竞争兼容方式（包括价格上限、网间接入定价、区域性竞争、特许权投标等）、不对称监管方式和普遍服务实现方式等，并对它们的现实可行性作出评价。
第六，我们将对监管权的合理配置结构进行分析，探讨监管权在主体监管机构和其他具有不同功能的监管机构和组织（如反垄断机构、价格决策机构、行业自律组织和政策协调机构等）间的有效分配方式。
第七，我们将以公平、公正、公开的原则，在与监管结构（对企业的监管）同等重要的意义上讨论监管的监管结构（对监管者的监管），如行政程序制约、监管信息披露、立法控制和监督、行政复议、司法审查等。
第八，我们将对近2-3年内可能实施的改革措施提出若干建议。
有必要说明的是，本课题的研究所涉及的产业案例基本局限于电信、电力、铁路、民航四个产业。
一、 深化改革的起点和目标
不同的基础设施部门发展状况和绩效不同，基本的市场体制、收入分配和其他社会关系、法律和政治制度、部门的经济特性也各不相同，在设计新的产业组织和各产业领域的管制制度时，必须对这些差异予以充分考虑。
------Paul L.Joskow（2001,p.2）
我国基础设施产业政府监管体制的改革是伴随着该类产业本身的产业组织变革而开始的。但由于政府行政监管体制的改革又同时在国家的一般性经济和行政制度改革的整体框架下进行，因此当我们今天讨论深化基础设施产业监管改革之起始条件时，不但要回顾该类产业改革中监管体制改革所取得的成就和不足，同时还必须对我国经济行政制度的一般特征及其演变进展对该类产业监管体制建设的影响作简要估价。当然，监管体制深化改革的目标和原则的设计，也必须立基于这些既有的多重制度禀赋之上。
1． 深化改革的起点
1．1 基础设施产业改革的遗产
经济类的基础设施产业，一般都具有公共产品性质和网络规模经济性，而且由于资本投资巨大和资本的沉淀性，历史上它们在绝大多数国家都由政府直接投资或通过国有化政策，形成法定的垄断性产业结构，由政府公企业采用垂直一体化的生产方式独家运营。但在少数国家，如美国，基础设施产业的垄断性结构，则很少具有全国性的单个企业垂直一体化的特征，而更多地表现为平行的或区域性的相对垄断和寡头竞争。这主要是因为在美国，基础设施产业大多一开始就由私人资本分散投资，然后经由企业间的自由兼并和重组达到一种“自然形成的”垄断，再通过取得政府的特许权而逐步形成的。
到了20世纪70年代，政府独家垄断的垂直一体化的产业结构，开始暴露出投资不足、效率低下、缺乏技术和产品创以及服务价格不断攀生等绩效恶化问题。而美国在管制竞争下的基础设施产业，也存在着竞争不足、监管成本太大等问题。因此从英国开始，在基础设施产业，一场以私有化、引入竞争以及产业重组等多重主题变奏为特征的自由化运动，快速地波及到除美国以外的各大洲的大多数国家。这场运动与美国的放松管制浪潮遥相呼应，在新技术革命和全球一体化竞争的背景之下，共同开创了基础设施产业改革的新纪元。
在这场产业革命中，取消和放松政府监管起到了推波助澜的作用，而以不对称管制、强化网络互联、反垄断、激励性管制以及重构普遍服务机制为主要内容的监管重建运动，作为一种共识，也为基础设施产业由垄断结构为主逐步转化为竞争结构为主，打下了日益坚实的制度基础。
我国从1980年代中期到1990年代中期的基础设施产业的改革，如在发电侧引入独立发电，其初始动力主要来自于对资金的需求，也就是说单纯依靠政府投资无法满足市场化改革后经济建设和居民生活高速增长的需要，这些行业一度成为制约中国经济发展的主要瓶颈，为了解决供给短缺和投资不足，吸引社会资金和放松价格管制就成为一种合乎逻辑的选择。因此这一时期的改革，并未触及传统的部门垄断性垂直一体化的产业结构和政企合一的管理体制，以及掩盖于其中的效率低下、缺乏技术和产品创、服务价格不断攀生等绩效恶化问题。
使我国基础设施产业改革真正融入上述世界性改革潮流的事件，是1994年中国联通公司的诞生。这一历史里程碑式的事件，仿佛在一夜之间，使刚刚被垄断者中国电信掌握的作为垄断理由的“自然垄断”神话彻底破灭。中国联通崭新的筹资方式（“中中外”）、单刀直入的业务进入策略（GSM移动通讯）、极具诱惑力的市场价格和令消费者耳目一新的平等服务方式，使中国电信坚固的垄断基石开始动摇，迫使它在网络互联等方面极力阻扰中国联通的同时，降低价格和提高服务质量。可以说，正是从此开始，至少在电信产业，改革的动力转变为被迫接受高价低质服务的消费者，不拥有垄断权力的新的市场进入者，以及急迫需要提高效率的政府。而改革动力的转变又带来了改革要求的提升。也就是说，改革逐步触及垄断性产业的深层次矛盾，如政企不分的行政性垄断、多种服务垂直一体化的垄断体系以及产业监管制度的缺陷。2因此，真正意义上的基础设施产业的改革也正是从解决这些矛盾开始的。
那么，我们在改革道路上走了多远呢？由于各基础设施产业的生产技术特征的差异和改革的深浅不一，要给出一般性的判断非常的困难。但个案性的描述却能够使我们初步掌握已有改革的进展层次和有待进一步解决的问题。
1．1．1电信产业：逐步走向监管下的竞争
电信产业是我国基础设施产业改革的实验田。之所以如此，大概有三方面的原因：一是通信技术（计算机、交换、光纤）的飞速发展，从根本上打破了全行业自然垄断的神话：业务的分解使垄断和竞争可以并存，而且在互联基础上，基础物理网络的数网竞争也成为可能；二是政府领导人的政策偏好与潜力巨大的“专业网”的强烈进入欲望达成了激励相容；三是，处在新媒体时代的电信产业，自然成为公众关注的焦点，不可避免地面临社会各界的广泛讨论和由此形成的舆论压力。可以说，电信业的改革是强势利益集团、网络增值服务供应商、强烈的需求压力和反垄断舆论共同发力的结果。因此，电信业的改革，不论与竞争性领域国有经济长达20年的艰难改革，还是与其他基础设施产业的缓慢变革相比，在短短7年之内所取得的成果是值得充分肯定的。它的成主要就体现在以下几个方面：
● 电信产业的高速发展。放松监管和引入竞争的改革使我国电信产业继续保持高速的增长。到2000年9月，我国电话普及率达到17.7%（其中城市固定电话为38%，移动电话为5.1%），部分地区农村电话增长速度开始超过城市，2000年底的互联网上网人数和联网计算机也分别达到2250万和892万。我国已成为世界上拥有第二大基础网络规模、第一大移动电话用户和第三大互联网用户的国家。3
● 电信市场竞争格局初步形成。从1994年中国联通成立到2000年底拥有总资产136亿元、员工6.5万、覆盖全国6.5万公里铁路沿线通信资源的中国铁通的挂牌运营，我国除电信增值业务对国内外开放竞争，经营互联网相关服务和其他增值电信业务的公司已达3000多家外，在基础电信业务领域，已经初步形成由中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国卫星、吉通公司以及中国铁通7家公司构成的寡头垄断竞争型市场结构，其中第一大运营商中国电信的市场份额，在2000年已经下降到55.6%，预计到2005年将进一步下降到不足33%。4这种市场格局已经为数网竞争基础上的三网融合奠定了良好的基础。
● 垄断分拆和产业重组。上述垄断竞争性市场结构的出现，基本上是1999年4月将原中国电信“竖切”分拆为现中国电信（保留长、市话和数据业务）、中国移动、国信寻呼（划拨给了中国联通）和中国卫通的结果。尽管这一业务上的初步纵向分拆并非当时的最优选择，但它毕竟使中国电信立基于内部交叉补贴上的垄断优势因移动业务的分离，受到严重的打击，从而使“新贵”中国联通在移动通信领域有了一个实力基本相当的竞争对手，也使得“新宠”中国网通得以在数据业务的竞争上得到了喘息之机，而且乐观地看来，铁通自携网络的进入，必将在固话领域争得一席之地。目前，中国电信、中国联通、中国网通和中国铁通都具备或基本具备了提供三网融合的基础网络平台，随着中国广通（拟建中的中国广电网络通信有限公司）的市场准入障碍的撤除，基础电信市场上的垄断竞争格局将更加明显。
● 政企分开和监管者到位。1998年3月，中国电信的原“老板”邮电部被撤消，以原班人马为主新组建的信息产业部，于一年后开始与分了家的四个“嫡子”再次分家。它这种既为裁判又兼运动员的尴尬角色一直维持到2000年5月，从那时开始中国电信产业才算有了一个急于摆脱严重“信任危机”的监管者。而真正使信息产业部具备法规意义（而非法律意义）上的监管者地位的是2000年9月颁布的《电信条例》，这部法规使其成为广义电信（利用有线和无线系统介质传输话音、文字、数据和图象）业务的唯一监管者，同时它的执法原则被规定为“政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正”。可以说这是我国迄今为止，在经济性监管领域对监管者之独立（尽管只是相对于企业的独立）或中立性质的最为概括的表述。
● 新的监管结构的建立。电信条例在被监管者的义务，即监管者如何实施监管方面，设立了经营许可、互联互通、资费听证、资源有偿使用和电信普遍服务等几项新的监管制度。如网间互联调解制度规定，占市场主导地位的经营者不得拒绝其他电信业务经营者和专用网运营单位提出的互联互通要求；在互联程序上，首先由互联双方进行协商，在规定时间内未能达成协议的，任何一方可以向电信监管机构申请协调，在规定时间内经协调仍然不能达成协议的，协调机关可以邀请有关方面的专家进行公开论证，并提出互联方案，强制实现互联互通。又如由政府直接和指导定价的电信业务资费标准，应当采取听证会的形式听取社会各方面的意见。国家计委又新近出台了价格听证会的具体管理办法，使其公开性得到了进一步的加强。再如电信资源（无线电频率、卫星轨道位置、电信网码号）有偿使用制度规定，对稀缺电信资源的分配应逐步采用拍卖方式。而且这种拍卖方式也将适用于发放基础电信经营许可证。在电信业务普遍服务方面，规定了监管者可以采用指定和招标的方式确定电信业务经营者具体承担普遍服务的义务，并准备制定相关的成本补偿办法。
但是，在取得上述成绩的同时，我们也应该看到至今为止的电信产业及其监管体制的改革还存在许多明显的不足之处： | 
