行政裁决制度的建构包括以下几个方面：

（1）行政裁决机构的设置

监管机构成立之后，应当考虑设置专门的行政裁决机构，以及时、有效地处理特定民事纠纷。

还有一种可供选择的模式是设置专门的行政裁判机构。专门行政裁判机构与专门行政裁决机构的不同在于：前者的管辖事项还包括对本机关行政决定不服而产生的行政纠纷。在我国，设置在知识产权局内部的专利复审委员会、商标评审委员会是专门行政裁判机构，其不仅处理民事纠纷（如对专利的异议），而且解决行政纠纷（如对驳回专利申请决定不服）。专门行政裁判机构对行政纠纷的审理，实际上是一种特殊的行政复议。我国行政复议一般都是由上级行政机关进行，而专门行政裁判制度意味着允许作出行政决定的机关自己发现并改正错误，这种制度设计在国外也比较常见，比如英国的行政裁判所制度，早在1846年和1899年，英国就分别设立了“铁路专员公署”、“铁路运河委员会”，专门负责裁判运费纠纷以及有关运输的其他纠纷。把对两种纠纷的处理归为一个专门的机构，适用基本相同的程序，还可以合理配置内部机构的职能。政策法规机构可以专门负责研究和开发规章、政策，专门行政裁判机构负责解决纠纷。也许，专门行政裁判机构是一个更好的选择。

（2）行政裁决事项的界定

哪些民事纠纷由行政裁决机构先行处理，需要加以界定。例如，根据现有的《电信条例》，可以考虑把电信企业之间因不正当竞争而产生的纠纷、电信企业与电信用户之间产生的纠纷，归属行政裁决（如果设置专门行政裁判机构，同样要界定行政纠纷的范围）。

（3）行政裁决程序的确定

行政裁决是一种准司法性质的活动，所以，其程序在相当程度上与司法程序类似。需要考虑的包括：行政相对人申请裁决的条件；受理或者不予受理决定的依据和期限；当事人由律师或者其他代理人代理的权利；当事人举证和质证；制作案卷并由当事人签名；行政裁决机构根据案卷作出裁决；等等。（专门行政裁判的程序与此类似）

（4）行政裁决与诉讼之间的关系

行政裁决并非最终的，应该允许当事人对行政裁决不服提起诉讼。不过，在将来相应制度都比较完善的情况下，原则上，当事人应该只对行政裁决适用法律问题提起诉讼，而不能请求法院对事实问题进行审查。事实问题应该在行政裁决程序中就已查清，否则，行政裁决先行的意义就会削弱。

4． 信息公开

    4．1  信息公开的意义

目前，许多国家都已经确立了行政信息公开制度，如美国于1966年公布的《信息自由法》、日本于1999年颁布的《信息公开法》，都是其信息公开制度的主要法律依据。我国虽然历来强调政府公开原则，但是基于该原则的制度并未真正建立。信息公开实际上已经成为当代行政管理的一种主要的方式，其意义在于：保障公民知情权、体现人民主权；促进行政公正和效率，增进公民对政府的信赖；防止黑幕交易、杜绝腐败。

应该认识到，在基础设施产业领域，人们现在对铁路运输企业、电力企业、电信企业、民航企业都存在程度不一的不满，而这种不满又因为政府对这些企业的保护而或多或少地连带指向政府。人们出于自身利益的考虑，对上述企业的服务所持的不满，不见得都是有理的。然而，由于信息不公开，在这些行业的发展状况究竟如何、企业的成本投入和其收费之间的比例是否恰当等问题上，就无法存在沟通，人们的不满就会更加严重。去年召开的电信价格听证会，对媒体封锁听证会上的内容，就曾经引起广泛的指责。

监管体制的改革方向是，确立一个中立的监管机构，从公共利益角度出发协调、平衡基础设施企业利益和广大消费者利益。因此，信息公开制度的建构，对于保障这种中立地位、加强各个利益主体之间的信息交流与理解、促进产业整体发展，都是极为有利的。

    4．2  信息公开制度的基本结构

在我国尚未制定统一的信息公开法的情况下，基础设施产业领域的信息公开制度，可以由单行的行政法规、规章甚至其他规范性文件来规定。涉及的基本内容包括：

（1）请求权主体

从发达国家的经验看，向行政机关提出具体的信息公开请求的主体应该是不受任何限制的，一切人都具有同等得到行政文件的权利。尤其是基础设施产业牵涉广大民众的切身利益，任何人都应有权了解相关信息，这也是公民知情权的一种实现方式。

（2）信息的公开和不公开

行政机关掌握的信息，哪些应请求人的申请必须公开，哪些属于不能公开的，应当在平衡公益和私益的基础上，通过具体法规、规章加以明确。政府公开的信息应当是行政机关所拥有的，已经、正在或者将要用于行政管理的信息。在信息公开制度框架之中，公开是原则，不公开是例外。

与监管机构监管工作有关的不公开的信息，可以包括：

l         与企业相关的信息中，因公开可能损害该企业权利、竞争地位和其他正当利益的；

l         监管机构内部、监管机构与其他国家机关、社会团体、组织和个人之间正在讨论、研究的信息中，因公开可能对内部工作、意见交流造成不当损害，可能产生社会混乱，可能给特定企业带来利益或者不利后果的；

l         监管机构有充分理由相信，因公开可能妨碍其调查违法行为的。

（3）信息公开的程序

信息公开的程序规则，应该涉及以下两个方面：

l         申请人的申请（一般以书面形式递交，申请书应有申请人的姓名、住址、申请公开的行政文件的名称等事项）；

l         对申请的决定（决定的期限；具体决定的形式，如公开决定、全部不公开决定、部分不公开决定、不存在所申请文件的决定；全部或者部分不公开的，应说明理由；等等）

（4）信息公开的复议和诉讼

对申请作出的决定，在性质上属于具体行政行为，所以，可以适用行政复议法和行政诉讼法。

    （二）对监管机构的法律监督

基础设施产业的监管机构，拥有非常宽泛的行政管理职权，包括准立法权、行政处理权、准司法权，因而，为了保证其合法、合理地行使权力、履行职责，必须建立一套行之有效的法律监督体系。根据我国当前的制度框架，结合国外的经验，这一法律监督体系主要由行政系统内部的监督、立法机关的监督和司法审查三个方面组成。

1． 行政系统内部的监督

在我国，对行政管理活动进行的监督，虽然有立法机关和司法机关的监督，但相比之下，行政系统内部的监督机制是最全面的。若能充分、有效地运用这些机制，监管机构的活动就能得到较好的控制。

    1．1  法规控制

根据《国务院组织法》第11条，国务院有权决定直属机构的成立。国务院在决定成立监管机构的同时，可以制定相关的行政法规，规定监管机构的设置、管理目标、组成、职权范围、行使职权的手段、程序、法律责任等事项，从而对监管机构实现事前的控制。

    1．2  人事任免

铁路、电力、电信、民航都是关乎国计民生的重要产业，需要统一的监管，因此，监管机构无疑应该在国务院总理的统一领导下开展工作。国务院总理可以运用其任免直属机构行政首长的权力，对监管机构的运作进行监督。50

    1．3  财政监督

任何行政活动都必须建立在经费的基础之上。由此而言，行政机关有权或者说有能力管理的事项范围、事项种类，都取决于经费的多寡和拨用方向。在美国，直接隶属于总统的预算和管理局对于各个行政机关的影响非常大，它可以编制预算和监督预算的执行、审查行政机关的立法建议、对行政规章的实施情况进行成本－效益分析（cost-benefit analysis）、设计和协调行政机构的组织和管理、建议财政计划等。

虽然我国目前还没有类似的机构，但是，财政部、51审计署52可以承担起这方面的职责。监管机构的设置、管理目标、职能定位、内部结构和人员配备、办事程序等，都与经费供给有关，应该由财政专家参与研究和提出建议。对监管机构的执法情况及其制定的规章、政策的实施情况，在可行的范围内，进行成本－效益分析。这样，有助于完善法律的执行、增进监管效率、减少开支、提高经济效益。

    1．4  行政监察

行政监察机关可以依照《行政监察法》的规定对监管机构公务员的遵纪守法情况进行监督。

    1．5  行政复议

行政复议是对监管机构日常的行政管理工作，尤其是对其作出的具体行政行为进行内部监督的方式，《行政复议法》对此有明确、详细的规定。当然，根据现行的行政复议法，行政相对人还可以在申请对具体行政行为进行复议的同时，对具体行政行为所依据的规章以下（不包括规章）的抽象行政行为申请审查。

    1．6  对规章和其他规范性文件的监督

监管机构为履行其监管职责，必然需要通过规章和其他规范性文件制定普遍性规则。由于这些普遍性规则具有广泛适用力，不仅涉及受监管企业的利益，也涉及消费者以及其他利害关系人的利益，因而，它们的合法性、合理性必须得到保障。

除了复议机关在行政复议中对规章以下的其他规范性文件依法进行审查以外，对监管机构规章和其他规范性文件的监督主要由上一级行政机关实施。《立法法》（89条第4项、88条第3项、第87条）关于规章接受监督的规则，在这里可以适用。

    1.7  机构改革

机构改革不是一朝一夕的事情，也不是仅仅限于机构的设置、重组和撤废。基础设施产业监管机构成立以后，其办事程序是否符合公正、公开、公平原则，其监管效果是否达到预期的管理目标等，都可能涉及其未来进一步改革的方向和策略。在国外，立法机关往往出于监督的考虑对这些问题组织专家研究，进而提出改革建议。在我国现行制度之下，立法机关在这方面存在许多局限，而国务院体改办却可以负担起相应的职责，适时地组织专家进行研究。52

2． 立法机关的监督

监管机构作为国务院的直属机构，其设立并非像部委的设立那样需要经全国人民代表大会或其常务委员会决定，而由国务院依据《国务院组织法》决定其成立。而且，如上所述，行政系统内部的监督是更为有力的。但是，这并不意味着立法机关就失去了对监管机构的控制。

    2．1  法律控制

在美国，基础设施产业领域的独立管制机构是由国会制定授权法案（enabling act）予以设立的，授权法案本身一般被认为是国会控制这些机构的有效方式之一。而我国的监管机构将隶属于国务院，在成立之初势必只能由国务院行政法规予以规范。不过，目前在基础设施产业领域，基本上都有相应的法律，如《铁路法》、《电力法》、《民用航空法》，只是这些法律在某些方面可能一时无法适应监管体制改革之需。首先由国务院制定行政法规，而后在时机成熟时由全国人民代表大会及其常委会修改相关的法律，以表明立法机关对监管机构的控制意向，将是我国立法反映体制改革的基本样式。53

    2．2  预算控制

依照《宪法》和《预算法》，我国对政府预算的最终控制权在于全国人民代表大会及其常委会。虽然对监管机构的财政监督主要由财政部、审计署来实施，但是，全国人民代表大会及其常委会可以行使其对政府预算、决算的决定权和监督权，通过控制经费来间接地控制监管机构的活动。

    2．3  询问、质询和调查

监管机构对基础设施产业领域的监管成效如何，直接关系到产业乃至整个国民经济的发展、关系到广大人民群众的切身利益。因此，作为人民代表机关，全国人民代表大会及其常委会除了通过立法、批准预决算方式进行控制以外，还可以运用询问、质询和调查等方式进行监督。54

3． 司法审查

在我国，司法审查是法院根据公民、法人或者其他组织的起诉请求，对行政机关作出的具体行政行为进行合法性审查的一种制度。司法审查和行政诉讼是对同一制度的两种表达，侧重点有所不同：前者强调法院对行政的审查、监督；后者着重指出其是解决行政纠纷的诉讼制度。司法审查蕴涵于行政诉讼过程之中。

在美国，司法审查对独立管制机构的影响是非常大的，体现为几个方面：其一，由于美国最高法院对国会的立法有违宪审查权，因此在上个世纪二、三十年代，保守的最高法院法官曾经判决国会设立独立管制机构的授权法案违宪，在当时引起广泛争议；其二，美国法院对独立管制机构的规章和具体决定都拥有违宪、违法审查权；其三，美国法院在适用宪法、法律时往往有权威性的解释权，其在判例中的解释对于独立管制机构行使职权的范围、程序等都有规范作用，上文所举的关于联邦通讯委员会是否应当在批准许可时适用听证程序的判例说明了这一点。

由于我国宪政结构与美国有着较大差异，法院对行政机关的监督主要集中于对具体行政行为的合法性进行审查，至于对规章和其他规范性文件的监督，也有其特色。简单介绍如下。

    3．1  形式合法性审查

监管机构的奖励、确认、征收、许可、处罚和裁决等行为都是具体行政行为，在法学上，任何具体行政行为的作出都必须符合两个方面的法定要求：一为实体上的要求；二为形式上的要求。针对形式合法性问题，法院主要审查以下两项内容：

（1）程序

即审查具体行政行为作出时是否遵循了法定程序。根据行政诉讼法第54条第3项的规定，违反法定程序的具体行政行为将被法院撤销。虽然我国目前还没有统一的行政程序法，但是，在单行的相关法律中，在统一的行政处罚法中，都有程序性规则。随着行政法治的发展，程序规则会日益完善。而且，依循程序办事尽管可能让行政机关承担更多的义务，可从结论的准确性、行政相对人的尊严满足等角度出发，程序可以促进实体的合理性、促进公民对政府的信赖。

（2）形式

即审查具体行政行为是否按照法律规定的形式作出。我国法律一般要求行政机关的决定必须以书面形式作出，而非口头形式。而且，由于行政管理文书的格式化趋势，也要求行政机关的决定内容必须与其书面形式相符。在行政诉讼实践中，经常出现以口头形式作出本应该以书面形式作出的决定，或者以某种书面形式（如行政处罚书）作出本应该以另一种书面形式（如行政裁决书）的决定，从而引起争议。针对这种情况，法院可能会以行政决定无效为由要求行政机关重新作出。

    3．2  实体合法性审查

针对具体行政行为的实体合法性问题，法院主要审查以下四项内容：

（1）权限

即审查具体行政行为是否在法定的权限范围内作出。在权限问题上又存在两个密切关联的方面：管辖权限和具体行为权限。首先，行政机关一般都是就某些法定事项、按照一定的地域和级别进行管辖，超出管辖事项、地域、级别，都是越权行为；其次，行政机关对摆在其面前的具体案件进行处理，其作出的具体行政行为属于法定的种类（如行政许可、行政处罚等），并在法定的幅度之内（如法律规定罚款数额在1万元以上、10万元以下）。“超越权限”是行政诉讼法规定法院撤销具体行政行为的另一标准。

（2）证据