● 欧洲各国普遍流行的“政企分开、网运分离、纵向分业、逐步民营和放开运输市场”模式，即建立独立于政府的铁路控股集团公司，下属垄断性的路轨公司和竞争性的客货运公司（竞争性体现在运输服务市场向民间私人企业开放）。

● 美国和日本的网运合一、区域竞争的模式，即组建南北两大网运合一的大型综合性铁路总公司，通过它们之间的路权开放和强制互联展开竞争。

● 混合分拆模式，即以目前的14个铁路局为基础组建14个相互竞争的铁路运输控股性集团公司（直接接受国家终极所有权管理部门的授权经营和铁路国有资产监管部门的监管），对其所属的56个铁路分局进行公司制改造，并组建若干个“网运合一”的区域性运输公司或在若干个区域组建“网运分离”的路轨公司和分业性的客货运输公司；与此同时，组建一个国家铁路投资公司，作为铁路国有资产监管部门监管下的专门负责亏损性线路的建设。这样，政企合一的铁道部就一分为三：独立性铁路监管机构（或未来大运输部的一个部门）、铁路国有资产监管部门和国家铁路投资公司。27

显然，第三种方案是欧洲和美日模式的混合物。它既吸收了欧洲和日本的“铁路控股集团”和“铁道建设公团”的做法，又吸收了欧洲的网运分离和美日的网运合一的做法。但必须注意的是，美国和日本的网运合一模式是恰好相反的：前者为路轨和货运的网运合一，独一的客运公司（Amtrak）租用各货运公司的路轨；28后者则为路轨和客运的网运合一，独一的货运公司租用客运公司的路轨。29我国的情况与此相差甚远，由于人口众多和平均收入水平低下，以及原材料资源分布的西富东贫等原因，单独的客运或单独的货运公司都不可能成为现实，因而美日的网运合一不具借鉴价值。再考虑到我国大部分地区的支线铁路极为落后，需要吸收大量国铁系统外之民间企业投资并运营的事实，在支线铁路方面宜采取网运合一的模式，而在干线铁路方面则不宜采取网运合一，以免阻碍支线铁路的接入和平等竞争。因此，在干线铁路运营上，我国应该采取欧盟整体铁路市场框架下的各国铁路网运分离、开放通路权和强制互联的做法；同时鼓励56个区域市场中路轨公司和运输公司之间的兼并重组，最终自然形成管内运量绝对集中的铁路运输区域市场。并且在必要的时候，为了保证铁路运输系统的调度和运输安全，可以考虑组建全国性的路网设施管理机构。

2．  民营化

如前所述，世界各国对基础设施产业的改革，无不采取引入竞争、私有化（或民营化）和重建监管体制的配套改革政策。我国在已有和未来的基础设施产业改革过程中，打破垄断和引入竞争以及监管重建已经成为政府既定的改革目标，而且，在基础设施产业的纵向一体化分离的结构重组过程中，许多竞争性的服务（如电信业中的增值业务、电力业中的发电业务、铁路业中的地方铁路）也已开始由完全民营的或国有控股或参股的供应商来提供；甚至某些寡头垄断性的运营商（如中国移动和中国联通）也已经或积极准备通过海外上市吸引国外资本，成为国有控股的私法性质的企业。但是，基础设施领域中更大部分的垄断性（包括垄断、寡头垄断和垄断竞争）企业，却一直未改其国有独资的产权结构，而且似乎至今为止，尚未有任何政策迹象表明它们会在入世前后，向握有巨大银行储蓄存款余额而无处可投的国人开放，哪怕这种“国民待遇”有可能很快赐予外资本。

我们认为，在基础设施产业进行民营化改革会危及国家利益和安全的担心是缺乏说服力的，同时引入竞争和监管重建的改革如果缺乏民营化改革的配套，不但缺乏理论的逻辑，而且民营化步伐的滞后，将严重影响基础设施产业及其监管改革的经济绩效。其理由如下：

● 民营化将增加政府的收益和加快公共财政的建立。通过国内外资本市场的运作，放弃和减少基础设施企业的国有资本，能够使政府直接获得巨额的财政收入，改善政府财政收支结构；与此同时，通过强化税收监管，政府可以避免过多依赖国有企业上缴利润（从资本利润率角度看，这些利润往往少得可怜）以充盈国库的被动局面。在此基础上，政府能够掌握建立公共财政体系的主动权。

● 金股制和国家主权性能够保证国家的经济和政治安全。政府在基础设施产业逐步减持国有股份，并不等于失去对这些有关国计民生之企业的控制，即便在政府不控股的情况下，政府也可以通过法律设置金股的方式，保证对企业的经营决策否决权。同时，世界各国对基础设施产业大规模私有化，但无一不确定这些产业的国家主权性质，以被在紧急情况下，动用国家机器对其加以管制。我国当然也不例外。

● 民营化将推动内需的扩大和保持国民经济的快速发展。在发达国家普遍出现经济衰退的同时，我国经济却一枝独秀。这意味着国外资本将借助WTO贸易协议而大量流入国内。如果国内巨额社会资本不能提前进入基础设施产业，从而坐失占领国内市场的良机，无疑不是明智和政策选择。因此大规模鼓励民间资本进入基础设施产业和替换国有资本，其实正是保证国家经济安全和快速发展的不二选择。

● 公法制下的国有企业无须行政监管。国有独资企业一般称为政府公司，接受公法制的管理，即应该通过专门的立法由政府部门直接进行管理（即所谓的微观管理）。只有私法制的企业（包括国家参股的企业）才必须从治理市场失灵（在基础设施产业重要针对垄断和成本信息不对称）的角度对其进行政府的微观监管。这是欧洲和日本等国在对其原公法性的基础设施企业私有化后，普遍建立监管体制的原因所在。

● 民营化将有助于建立独立、公正、可信和高效的监管体制。在主要针对民营企业进行政府监管的基础设施市场上，如果大量存在国有独资企业或国有资本一股独大的股份企业，政府的微观管理目标（或政府的私人目标）就必定会与政府的监管目标相互冲突。这种冲突会影响到监管机构的独立性（独立于各种利益集团）、公正性（对所有企业一视同仁）、可信度（投资政策的可预期）和执法效率（与其他政府部门之间的合理分权）。因此民营化是建立现代监管制度的基础。

● 民营化将提高企业内部生产率。与西方发达国家相比，我国民营企业的生产效率明显要高于国有企业。民营化可以有效改善国有企业或混合所有制企业的治理结构，尤其在我国国有资产产权主体缺位的情况下，减持国有资本，引入民间资本和职业经理人，建立激励相容的企业纵向分权结构将更有利于降低企业的内部人控制，从而在竞争性市场压力下提高企业的经营管理水平。

● 民营化将提高资源配置效率。在以国有企业为主体的竞争性市场里，不计成本的恶性竞争、重复建设现象一直难以克服，由此造成资源配置的低效率和社会成本的提高。民营化将有利于强化混合所有制企业的预算硬约束，这在沉淀成本尤其突出的网络性基础设施产业显得至为重要。

● 民营化将有助于提高企业的国际竞争力。民营化意味着基础设施产业将走出政府干预（保护）的行政性低效垄断的恶性循环，企业将在公正监管之下，提高自身的市场竞争能力，并谋求在全球一体化竞争中占有一席之地。

因此，在基础设施产业，除了在竞争性服务领域（如长途电话、移动通讯、数据业务、发电侧、供电侧、铁路客货运输）必须广泛鼓励私营资本的进入和最大限度地对国有企业进行私有产权置换外，即便在基础网络领域（如本地电话系统、输配电网络、铁路路轨网络等）也应该对垄断性的运营商逐步进行产权结构的重组，尤其要通过国内外资本市场对其存量资本进行民有化置换。应该说，随着入世的实现，服务贸易协议的逐步兑现，这一改革已经变得越愈现实和紧迫。

综上所述，我国未来的基础设施产业是一种政府监管下的垄断与竞争相互混合并逐步趋向竞争的市场，这个市场中的微观主体，从其组织结构来看，来源于对在位纵向一体化企业的业务分离和区域分割，也来源于新进入的各种业务的竞争者；从其产权结构来看，来源于基于私法控制的各种投资者（包括国家、私人和私人组合）所有的所谓现代企业（产权明晰、纵向分权、经营为主、科层结构、预算硬约束）。这些微观主体共赴政府监管午餐：除了接受直接的行政性监管外，还与其他市场中的企业一样，同时接受间接的反垄断和反不正当竞争的司法性监管。显然，这不是免费的午餐，而是一种基于政企合同的委托代理交易。至于它们的何种行为可能和必须接受政府的监管，而政府又将采取何种方式实施这些监管，则构成了下一部分的讨论内容。

三、监管结构再造：监管什么和怎样监管

简单的民营化和放松管制政策不大可能成为大多数基础设施部门现实或有效的政策选择。大多数基础设施部门的某些部分，由于其提供的服务具有自然垄断的特征，应该也将继续受到某种形式的价格和准入管制。所建立的管制机制将具有如下属性：它们既会影响垄断部分的经营绩效，也将影响该部分为那些不受价格与准入管制的补充服务提供竞争平台的能力。

                                  ------Paul L.Joskow（2001，p.2）

的确，基于通过引入竞争，改善资源配置和生产效率的目的，对传统的全国或区域性独家垄断的纵向一体化基础设施运营商进行结构性分离和产权置换，并没有完全改变基础设施产业所具有的自然垄断性质，即某些生产环节仍然必须保持全国性的或区域性的垄断或寡头垄断的市场结构，如电信业中的本地电话、电力业中的输配网络和铁路业中的路轨即站台设施。这些环节的自然垄断性，虽然会因异质服务的替代竞争（电力输配网络除外）而逐步削弱，但却将长期持续存在。而正是因为这些既可能提供零售（对最终用户）又提供批发（对中间用户）业务而失去了传统内部交叉补贴机制的垄断性运营商的存在，不但其自身的发展和经营方式将根本改变，而且这种改变也必将直接影响消费者和通过影响竞争性服务运营商（如电信业中的长途电话、移动电话、数据业务、视频服务，电力业中的发电商、零售商，铁路业中的客运服务和货运服务）的效率间接影响消费者的利益。因此，基础设施产业传统的监管者---被监管企业---消费者之间的委托代理关系，因被监管企业的多元化和非监管的竞争性企业的大量加入而变得空前的复杂。

与此相应，政府监管的传统目标“通过使事业能够适当合理的运营，在维护消费者利益的同时，力求事业能健全发展”30也将作如下调整：

● 在资源配置效率方面，垄断或寡头垄断型运营商，如果在边际成本水平上不受限制地制定垄断价格，或者通过相互合谋维持垄断高价，再或人为设置市场进入壁垒（如阻碍互联互通），就将牺牲帕累托最优或次优的资源配置效率（即所谓物尽其用）。因此利用价格监管、资源的竞争性使用和反垄断政策对垄断或寡头垄断型运营商进行监管以实现资源有效配置，就成为基础设施产业政府监管的首要目标。

● 在生产效率方面，由于垄断或寡头垄断型运营商缺乏竞争的强烈压力，其提高内部效率的积极性会衰退，产生内部资源配置的低效率，如放弃利用先进技术和由此带来的投入最优组合；放弃追求最优的生产规模经济；放弃尽可能高的设备利用率；以及放弃产品创新和提高服务质量等。因此，在信息不对称的约束下，通过引入可竞争的市场政策、推行激励性监管和服务质量监管政策，以提高企业生产效率便成为基础设施产业政府监管的第二个目标。

● 在维护消费者利益或保证公平分配方面，除了垄断定价将造成消费者剩余损失外，垄断或寡头垄断型运营商还可能通过制定歧视价格、交叉补贴以及拒绝向特定用户提供服务等方法使消费者利益由于不合理的收入再分配而遭受损失。因此，通过对监管征税和普遍服务政策的创新，尽量避免企业与消费者之间和消费者与消费者之间扭曲的收入再分配机制，使消费者能够以可承受的价格公平享受基本可得的服务，即构成基础设施产业政府监管的第三个目标。

● 在维持企业财务稳定和可持续发展方面，由于垄断或寡头垄断型运营商的资本结构具有资金密集性和沉淀性，在引入竞争和政府税收成本过大的约束下，如果企业的融资风险和融资成本过大，或者缺乏合理定价和政府补贴难以保证其固定资本的稳定回收，势必造成企业投资激励下降和经营亏损，基础设施产业的可持续发展便难以为继。因此，通过设计一种投资承诺机制和固定成本补偿机制，是基础设施产业政府监管的第四个目标。

显然，在上述目标之间存在着相互冲突的关系：如追求资源配置效率，就要求价格接近边际成本，对边际成本一般远低于平均成本的自然垄断性产业而言，这意味着企业会亏损而无法可持续地发展；同时配置效率还要求需求弹性较小的服务（如本地电话）承当较大的固定成本分摊比例，这又会穷人受到较大的影响，从而阻碍公平目标的实现；而如果将可持续目标放在首位，就有可能失去两种效率目标和牺牲消费者剩余。31因此，在设计和推荐上述各种监管政策的时候，必须仔细权衡这些目标之间的此削彼长关系。当然，追求一种能够兼顾实现这些目标的最优监管结构，应该是政府监管的最终目的。

就我国的情况而言，支撑基础设施产业高速发展的动力，主要体现在政府制定的垄断高价政策、间接的监管税收和极为优惠的投资回报承诺。这种对企业几乎无风险的监管结构，虽然带来了某些产业基础瓶颈的缓解，但却是以严重牺牲资源配置效率，以及消费者利益为代价的；而且更为严重的是，产权单一和预算软约束所造成的企业生产效率低下，甚至使大多数基础设施企业一直在亏损的边缘徘徊。因此，在现有发展的基础上，结合国内外资本市场相对宽松的环境，恐怕不再应该把企业可持续发展目标置于首位。而应该更多强调资源配置和生产效率以及公平性目标，尽可能地采用他国先进的监管经验，探索一种符合我国基础设施产业健全发展的监管结构。32

    在确定监管目标之后，我们将进入具体监管结构即监管政策的讨论。针对未来基础设施产业的市场结构，我们要监管的对象是各类垄断和竞争性企业的市场准入、定价行为、互联互通行为、垄断行为、服务质量以及普遍服务义务等。与此相对应，具体的监管政策包括市场准入监管、价格监管、信息披露、互联互通、反垄断政策以及普遍服务机制等四大类。33而监管的行政手段则包括制定行政规章、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制执行、行政裁决等。以下分别加以讨论。

1．市场准入监管

市场准入是一种行政许可行为。“行政许可”在我国《行政许可法》（征求意见稿）里的定义，“是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查、决定是否准许其从事特定活动、解除其法定义务、确认其资格资质或者特定民事关系的行为”（第二条）。因此行政许可是一种授益性行政行为。等于说，公民为了公共利益，首先放弃其一部分自由权利，然后再从代表公共利益的行政机关手中，将这一部分权利“赎买”回来，但是，并非所有的公民都能赎回这一部分权利，只有被行政机构判断为有资格的公民才能获得特殊的或一般性的行为自由。所以，行政许可在实质上是一种公民权利的再分配，与收入再分配一样，这种权利的再分配也存在是否公平的问题。在此意义上，许可范围的大小和许可程序的明暗决定着公民权利的初始分配（在公民与行政机关之间）和再分配（在公民和公民之间）的合理和公平程度，而这一切又取决于行政机关的自由裁量权及其受制约状况。