1．1市场准入的形式

在该法第十二条所列可以设定行政许可的特定事项中，有三项与本小节的讨论有关：其一，“无线电频率、有线电视网络等有限公共资源的配置”；其二，“电力、铁路、民航、通信、公用事业等垄断行业的市场准入和法定经营活动”；其三，“直接关系公共安全和自然人生命财产安全的重大设备、设施的设计、建造、运营”。在此基础上加以扩展至投资准入，我们可以把基础设施产业的市场准入形式分为以下几类：

● 企业进入市场并提供服务的许可。进入企业既包括寡头垄断型企业（如本地电话公司、长途电话运营商、输电和配电商、铁路轨道运营商），也包括垄断竞争型企业（如移动通讯公司、有线电视系统公司、网络数据系统提供商、发电商、售电商、铁路客运商和货运商）和完全竞争型企业（如网络内容服务提供商）。

● 有限资源占有的许可。提供多种产品或提供单一产品的企业，都必须在占有某些稀缺资源（如无线频谱、电视频道、电话号码）后才能提供某种特殊的服务（如移动电话、地面电视、有线电视、广播电台）。而这些资源必须通过第三者分配和许可才能获得。

● 入网设备的许可。为了保证网络系统的安全运行，网络传输的中介设备（如电话交换设备、变电设备、铁路讯号设备）和接入网络的终端设备（如计算机、手持电话、固定电话、机车车辆）都必须符合国家或行业的强制性技术标准，经过监管机构或其授权代理机构审核方可入网运行。

● 投资准入。寡头垄断型企业的资本投入，在所有制性质(国有、国内民间和外商)和投资比例上（规定国有控股地位）都有可能受到限制和审核。

但是，在上述市场准入形式中，如果存在一些权威性的有效运作的自律性行业组织，由其在企业会员民主协商的基础上制定行业标准，那么，第三种准入即入网设备的行政许可就没有必要设定，或充其量只有过渡的性质。同时，投资准入是否属于一种监管权力尚存争议，它似乎更应该属于政府公共产权管理机构的一项微观管理职能。因此，应该只有第一、二种准入才最终有必要采取行政许可的方式，而这又是由基础设施产业的自然垄断性和某些资源的自然稀缺性所决定的。同时，基础设施产业的部分公共产品性质和自然资源的公共所有性质，也决定了必须由政府行政机构对公民或其经济组织的商业权和资源占有权进行再分配。

1．2市场准入行政许可的分类。

上述各种形式的市场准入，可以分为特殊许可和普通许可两种主要的许可类型。

同样是授益或赋权，但特许和普许却有着本质的差别：特许是由监管机构在那些皆符合进入标准或达到开业资格的申请人之间，挑选一个或少数申请人并给予其进入市场的资格；而普许则是所有符合进入标准或达到开业资格的申请人都能获得进入市场的权力。因此，在特许情况下，申请人之间存在进入市场的竞争，而在普许的情况下，则不存在进入市场的竞争。就基础设施产业而言，特许的范围包括：

● 寡头垄断性的或垄断竞争性的业务领域，见上述市场准入第一种形式的前两类业务。

● 通过占有有限自然资源才能提供服务的领域，见上述市场准入的第二种形式。

而普许的范围则包括：

● 完全竞争性的业务领域，见上述市场准入第一种形式的第三类业务。

● 事关网络安全的设备，见上述市场准入第三种形式的。

获得特许和普许的申请人都必须取得相应的许可证和营业执照方可开始生产经营活动。由于许可证有独立证书（只表明被许可的活动范围、方式和时间）和附文件证书（除了表明被许可的活动范围、方式和时间外，还必须附加文件对其详细说明）两种要式之分，因此上述各种许可方式采取何种许可要式，关系到政府事前监管的程度以及监管机构和被监管人之间行政合约的信息完备程度，也关系到监管机构自由裁量权和被监管人信息寻阻权的制约程度。34不过，基础设施领域的上述各种许可，可以分为单纯的权利性许可（申请人可自由决定是否行使许可所赋予的权利和资格，如普许业务）和附义务的权利性许可（申请人必须行使许可所赋予的权利和资格，如特许业务），则是毋庸置疑的。

1．3 许可的程序35

参考行政许可法（征求意见稿）的有关规定，我们认为在基础设施产业，对竞争性进入的特许业务和资源的分配，监管机构必须通过公开招标、拍卖等方式，按照择优原则作出行政许可决定。即凡符合特许申请条件的申请人，都有权作为投标人、竞买人参加投标、拍卖。招投标、拍卖的具体程序适用《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》的规定。

同时，对直接关系公共安全和自然人生命财产安全的重大设备、设施应当按照公布的法定标准设计、建造、运营；在设计、建造和运营的不同阶段，设备、设施的设计、建造、运营单位应当依法申请监管机构或其授权机构进行检测、验收。

　　对其他没有数量限制的普通许可，申请人符合法定条件的，监管机关应当准予许可，不得以任何理由予以拒绝。

    此外，有下列情形之一的，监管机关作出行政许可决定前应当告知申请人或者利害关系人有要求听证的权利；申请人或者利害关系人要求听证的，行政机关应当组织听证：

● 未采用公开招标、拍卖方式进行的特许事项；

● 直接关系申请人、利害关系人重大利益或者社会公共利益的重大行政许可事项；

● 法律、法规、规章规定的可以听证的其他事项。

3．  价格监管

在基础设施产业里，价格监管主要是对那些经过特许而进入市场并提供垄断性服务的运营商的服务收费水准及收费结构进行的控制。可以说，在实现政府监管目标（效率、可持续发展和公平）的所有监管政策中，它是最为重要也是最难设计的一个政策环节。

传统的价格监管，主要针对的是一个或少数（全国性的或区域性的）纵向一体化的提供多种服务的垄断性运营商。在引入竞争和对传统在位企业结构重组后，原来潜在竞争性的服务市场逐步显性化为竞争性的或垄断竞争性的市场，只有在少数的难以消除自然垄断性质的服务环节，还必须继续长期维持着垄断或寡头垄断的市场结构。因此，在理想的数网竞争格局难以或不可能形成的条件下，价格监管依然必要，而且即便在少数垄断竞争性的直接面向基本消费群的服务领域，适当的价格控制亦不可或缺。不过，由于市场微观构成的变化，价格监管方式的调整和创新也成为必然，如多品种服务企业的式微，会降低拉母齐定价的重要性；私有化会改变政府补贴的方法；而单一品种服务企业的增加，会降低企业信息寻阻的机会；以及接入和互联定价的重要性明显突出等等。在我国，虽然基础设施产业里这些市场微观构成的变化迹象刚开始显现，但可以肯定，随着WTO 的加入，这一变化将加速推进，因此价格监管政策的设计不能不考虑市场结构的远期目标。

2．1两种主要的价格监管机制

监管机构在设计价格监管机制时面临的一个基本问题，就是被监管企业拥有更充分的信息，这些信息包括其生产的机会成本、消费者需求模式特征、服务质量和提高质量的成本以及消费者对于不同价格结构的敏感性等。为了减少这种信息不对称，监管机构就要求企业向其报告这些信息，并利用相应的审计手段对其加以甄别，以作为制定监管价格的依据。虽然这些手段的有效性，会随着监管机构的监管经验的丰富而提高，但这种信息不对称却永远无法消除。而且如果存在监管者被被监管企业“俘虏”的现象，垄断高价就再所难免，消费者利益因而受损，而企业也缺乏提高生产率和服务质量以及扩大生产规模的动力，监管目标遂逐一落空。

为了解决这一难题，发达国家设计并采用了两种主要的价格监管机制，即成本加成机制和价格上限机制。它们的原理和利弊简述如下（参阅Pollitt,1999；Joskow,2001；张昕竹，2001；王俊豪，2001，植草益，1992和“国家垄断经营产品价格问题”课题组，2001）。

2．1．1成本加成机制

成本加成机制又称投资回报率监管（Rate of return regulation）。在这种机制下，被监管企业向监管者提交一份关于其运营费用和资本成本的清单，其中还包括等于或超过其资本成本的税后投资回报，监管者在进行核实调整后，将这些包括利润加成在内的成本传递到向消费者索要的价格中。这种机制在美国的运用已经有75年的历史。美国人的做法是通过公众价格听证会，就企业提交的成本资料和申请的投资回报率展开讨价还价，最终确定成本基数和汇报率，并在一定的监管间隔期内保持不变。因此，这一方法的优点，一是可以借助严格的会计审计制度和听证程序以及标比竞争36以提高成本信息的透明度；二是可信的投资回报承诺对吸收并稳定扩大固定资本投资有正向的激励。但它的缺点，一是必须付出巨大的监管成本；二是企业会寻求增加成本基数而不顾降低成本的逆向激励；三是可能出现监管收买；四是难以适应通胀率的波动。因此对于一个新建立的监管机构而言，可能难以有效实施成本加成机制。

2．1．2 价格上限机制

价格上限机制（Price cap regulation）是固定价格机制中的一种。我们这里介绍的价格上限机制，准确的说是地区费率降低机制（A local tariff reduction scheme），它是在英国电信私有化时，由李特查尔德（Littlechild）（1983）提出来的。从1980年代中叶始，英国各自然垄断产业都相继采用这种监管机制，1989年，美国在电信产业也开始由成本加成机制向这种监管机制转换。1990年代以来，这种机制被世界许多国家陆续采用。

这种价格监管机制在规定企业所有被监管服务的加权平均价格作为初始价格的同时，还确定了随时间调整加权平均价格以反映投入要素通货膨胀和生产力发展趋势的条款。其计算公式为:Pt=Pt-1(1+[RPI-X]÷100)，其中，Pt-1为基期加权平均价格，Pt为以下各年价格调整的上限，RPI为该年的零售物价上涨率，X是受监管产业的生产率上升率。可见，基期加权平均价格和即期通货膨胀率都是给定的，而生产率因子却要通过估算企业的运营投入、资本投入、许可的资本回报率和资本基数来确定。虽然这也涉及信息不对称的问题，但生产率因子与产业平均劳动生产率的提高正相关，因而它的确定对企业信息的依赖程度较成本加成机制为弱。由于一般产业生产率水平是趋于上升的，X因子在一个监管间隔期（不同产业的监管间隔期不同，一般为3、5、7年）结束之后，即面临着相应调高的趋势，这种“棘轮效应”就使得企业为了获取利润剩余而努力将生产率提高到X之上。

因此价格上限机制的优点是明显的：

l         可以很大程度上避免投资回报率机制在价格调整时复杂的成本审核，从而显著降低监管成本。

l         企业如果将生产率提高到合同规定的X水平上，则可以获得提高部分作为报酬，从而改善企业生产效率。

l         由于不超过上限价格的价格降低是企业的自由，企业容易解决在竞争性领域内降低价格的竞争，从而有助于资源配置效率的提高和消费者剩余的提高。

l         通过上述过程，竞争领域的价格可达到竞争均衡价格，垄断领域则能形成收支均衡的价格，从而接近实现次优的拉母齐价格。

但它也有如下缺点：

l         如果监管不完善，则极有可能形成垄断领域为垄断价格，竞争领域为竞争价格的价格体系。而垄断领域通常是面向普通服务群体的低价格弹性的业务（如本地固定电话），竞争领域则更多面向企业或高收入群体（如网络出租、长途和移动电话、宽带互联）。因此不能保证不发生企业为了能通过前者获得超额利润，而后者提供亏损服务的问题。

l         由于价格竞争成为可能的现实，在监管者和被监管企业之间很难就提高生产率达成一致意见，经常会在实际可能实现的生产率提高度以下达成协议，因而往往不可能使该类产业的价格总水平降低到实际上可能的水平。

l         这一机制可能会对保持低成本、实现利润最大化产生有力的激励，而对固定资本投资、引进先进生产技术和改善服务质量的激励不足，如网络覆盖不足、维修不足以及安全隐患等。

l         由于X的确定缺乏公开听证程序，因此监管的过程透明度有限。

关于上述第一个缺点，可以通过建立普遍服务基金的方法来解决（本部分第三节将讨论这个问题）；关于第三个缺陷，许多国家的做法是在许可证协议中，补充保证服务质量的义务，即价格上限机制应该能够反映服务质量的价值，其手段是将服务价格和服务质量直接挂钩、或确定最低质量标准以及达不到该标准的相应处罚条款。而关于第四个缺陷，只要建立完善的听证程序，似乎也可以得到解决。

2．2 我国基础设施产业价格监管机制改革的建议

2．2．1我国目前价格监管机制的简要评价

改革以来，我国基础设施产业价格监管逐步形成了成本加成、特别定价和价外加价三位一体的定价机制。其中成本加成机制为的是保证企业的可持续发展，特别定价（如发电侧的新电新价、铁路的新路新价）目的在于吸引商业融资，而价外加价（即随价征收专项建设基金）则是采用间接税的方法补充国家对基础设施产业的投资。这种对企业几乎无任何经营风险的价格监管结构，虽然带来了某些产业基础瓶颈的缓解，但却是以严重牺牲资源配置效率，以及企业用户和最终消费者利益为代价的：在价格水平它表现为垄断经营产品或服务价格的上升幅度大大高于同期我国工业品出厂价格和零售物价的上升幅度；在价格结构上则表现为同一产品和同一市场实行不同的价格，以及对农村用户严重的价格歧视（如电力产业）。而且更为严重的是，单一的国有产权和预算软约束所造成的企业生产效率低下，使得在大多数基础设施企业明亏暗盈的同时，消费者除了承担垄断高价，还不得不忍受质量低劣的产品和服务。

这种明显违背监管目标的价格机制之所以长期滞留于我国基础设施产业，主要与该类产业的价格形成过程中的以下不合理因素有关：

l         定价程序的不透明。除了近两年在电信资费调整中引入了听证程序外，其他产业的定价过程仍然维持着暗箱操作，企业用户和消费者无法介入，其利益因而得不到保障；即便引入了听证程序，也因其随意性和本身程序的严重瑕疵而流于形式。

l         监管者收买或政企同盟。我国的价格监管至今维持着国家计委和产业监管部门的双重监管结构，因此监管者与被监管企业之间的信息不对称实际上也是一种双重的不对称：一方面是企业和产业监管者的信息不对称，另一方面是政企同盟（即传统政企不分体制下形成的产业监管机构和被监管企业之间的利益同盟）（参见余晖，2000）与国家计委价格主管部门的信息不对称。结果必然造成一种双重收买，使垄断企业基本掌握了定价的主动权，甚至成为实质的定价主体。

l         监管技术落后。由于现存产业监管机构的官员主要由技术官僚组成，严重缺乏法律、经济、管理（包括会计审计）等方面的知识结构，而且编制紧缺、预算紧张，监管官员们既无足够的激励也无足够的能力对企业的成本信息进行严格的审核；也更无监管机制创新（如更合理地确定投资回报率，或者引入价格上限机制等）的欲望和能力。因此我国基础设施产业监管技术的更新不但远远落后于其他国家，也大大落后于产业改革的步伐。