l         政资不分和单一国有产权。在基础设施产业继续保持政资不分和单一的国有产权结构，既是政府直接税收功能软弱，也是政府“私人”目标的表现。在这种制度安排下，为了保证政府剩余索取权不向民间投资者分化，又要解决投资不足的矛盾，赋予行政垄断性企业特别定价和价外加价的特权就成为必然。尽管国有企业内部人控制权必定严重削弱政府的剩余索取权，同时牺牲消费者利益和政府的社会责任，政府也不愿承担民营化可能带来的短期利益风险。

2．2．2 建立价格上限监管机制

上述价格监管机制弊病丛生，但其畸高的垄断价格，却产生了一个意外的副作用，即造成国内外民间资金踊跃进入基础设施产业的强大压力，而中国的成功入世，又将逐步清除民间资金进入的障碍。因此，取消特别定价和价外加价的政策势所必然。但由于独立、透明、公正的监管体制的建立可能存在一个较长的发育期，成本加成或投资回报率机制可能无法胜任监管发育期内有效监管的重任。而上述分析告诉我们，如果以价格上限机制取代成本加成机制，辅之以信息披露、听证程序、质量监管、标比竞争等监管技术，则可以在很大程度上降低新建立的监管机构的工作压力和监管成本。

但是，在采用价格上限机制时，必须解决好以下三个问题：37

l         价格上限监管的覆盖面。那些业务应该或必须实行价格上限监管？英国的做法提供了一个很有价值的框架。在英国，接受价格上限监管的业务，在电信产业里有本地电话、国际长途、线路出租、接入费用；在电力产业里有传输和配电；在铁路产业里有路轨、站台接入和货物仓储，以及客运服务中的长期票价（如月票）等。在我国，售电价格和旅客列车票价应该考虑在内。

l         接入定价。竞争性业务对网络设施的接入和网络设施之间互联费用的确定，是基础设施产业有效引入竞争的关键所在。在企业之间难以自愿达成费用合约，而反垄断机制乏力的前提下，由监管机构对接入和互联费用加以规制是更现实的选择。

l         监管的间隔期。监管的间隔期是指两次价格上限调整之间的期限。期限过短，会影响到企业的资本投资激励，期限过长，又可能降低用户和消费者的剩余。就我国基础设施业情而言，由于首次基期价格的确定是以目前明显过高的价格为基础的，垄断定价和企业的低效率，已经使消费者承受了过多的企业成本负担，因此，在引入价格监管的初期，监管间隔不宜定的太长，例如可以考虑2-3年，待企业生产效率有明显改观后，再适当延长到5-7年。当然，各个产业的监管间隔期，因产业技术进步的快慢而应有所差别。如，电信产业的监管间隔期就可以短一些。

3．竞争政策或反垄断监管

客观的说，垄断有其弊也有其利。作为一种市场机制，垄断的积极作用是能够提高资源的配置效率，首先，它具有规模经济；其次，它通过多角化经营能够节约市场交易费用；再次，它为技术的持续发展提供了动力和物质基础。当然，垄断的消极作用也非常明显。其最大的弊端是可能利用市场力量和不正当的垄断行为打击或限制竞争，从而导致资源配置效率和社会整体福利的降低。正是在这个意义上，市场经济国家对反垄断都可谓不遗余力。以美国为例，受反垄断法规制的垄断行为包括限制交易的合同、联合或共谋以及任何垄断某一市场的企图（1890年的《谢尔曼法案》）；指定购买、掠夺性定价以及明显倾向于垄断的企业间并购（1914年的《克莱顿法案》）；基于强垄断势力的价格歧视（1936年的《罗宾逊-帕特曼法案》）；欺骗性广告和标识以及限制零售商经销竞争者之商品等（1914年制订，1938、1973、1975年修订的《联邦交易委员会法案》）。在长期的反垄断实践中，美国人还建立了联邦司法部和联邦贸易委员会的行政司法程序、法院最终裁决和三倍赔偿等制度。可见，反垄断是在较发达的市场竞争体制下，既针对垄断结构，但更主要是针对可竞争市场里的垄断行为长期改善和发展起来的行之有效的法律制度。

在网络性基础设施产业里，传统的垄断形式或者是区域性的纵向一体化（如美国电力、铁路和各国的城市给排水系统），或者是全国性的纵向一体化（如美国拆分前的AT&T，英国和中国）。在前一种情况下，垄断企业之间的竞争主要是标比性的，但必须通过居民的自由迁徙来实现；而在后一种情况下，则不存在任何竞争的可能。而且，由于有自然垄断理论的支持，纵向一体化的垄断还具有合法性，可以得到反垄断法的豁免。但近20年来，基础设施产业世界性的改革，使绝大多数纵向一体化的垄断企业纷纷解体，原来潜在性竞争的业务（如发售电、铁路客货运、长途电话和新出现的电信增殖服务）成为现实的竞争或垄断性竞争，只在少数基础网络设施服务（如本地电话、输配电、铁路轨道）领域才保留着自然垄断的特征，甚至基础网络间也开始出现数网竞争的寡头垄断结构（如电信）。伴随着竞争时代的到来，垄断和不正当竞争的企图和行为也接踵而至，如垄断企图的兼并和联合、拒绝网络互联和接入、产量和价格的合谋、掠夺性定价、歧视性定价以及指定购买和搭售等。因此除了少数自然垄断环节继续享有豁免权外，其余可竞争市场上都存在反垄断监管的必要。

同样称之为监管，但准入和价格的监管与反垄断监管的机制之间却是差异多于类同。其差异主要表现在：

l         监管权的性质不同。前者是一种依申请的赋权性监管，有合理创设垄断但附带法律义务的特征，是发生在监管者与被监管者之间的行政法律关系，其自由裁量权较大；而后者是一种控权性监管，在合理垄断之外约束任何反竞争的行为，它所处理的是发生在企业与企业之间以及企业与消费者之间的民事法律关系，自由裁量权受到庭审证据的约束。

l         监管的主体不同。虽然两者的监管主体都可能设置于政府行政系统，但必须是分设的，不可能由一个行政机构同时兼顾这两种监管职能。前者以行政执法为主，后者以行政司法和准司法为主。而且，法院也可通过直接受理当事人的诉讼或间接受理行政系统专门反垄断机构的诉讼，实施反垄断法。38

l         监管的范围不同。前者只针对某一产业进行纵向性的监管，而后者是针对所有产业的横向性监管；而且前者只对被监管市场（企业和相关业务）进行监管，而后者的监管对象既包括被监管企业，也包括竞争性企业。

l         监管的干预作用不同。前者依授权可以创设规则，并可主动对被监管者是否履行法定义务进行监督检查并施以相应处罚，监管者的主动性大于被监管者，因而是一种兼顾事前、事中和事后的全过程的监管；后者虽然可以作为公诉人对违竟者直接提起诉讼，但在多数情况下主要是因民事主体的申诉才开始启动准司法程序，并依据法律进行裁决，纠正垄断行为、使受害人得到民事赔偿并处罚款，因此基本是一种事后的监管。

l         信息结构不同。由于上述各类差异，决定了前者具有更强的专业性、日常性和对象的确定性，加上工作人员相对较多，因此对被监管企业的情况比较熟悉。但对象的确定性和信息优势，可能导致对企业的干预过多，或者增加被企业收买的机率。这也许是两种监管职能必须分设的主要原因。

但是，美国的经验表明，司法性的反垄断监管，在案件选择的主动性、制定竞争政策、通过调查收集信息、裁决过程的讨价还价等方面，与行政性的其他监管机制之间，出现了日益趋同的现象。而且，在处理某些垄断行为（如兼并和问题）方面，反垄断机构与行政监管机构往往相互合作，一道卷入与参与兼并各方之间激烈的讨价还价过程（史普博，1999，第16章）。

类似的但可能更加复杂的问题，可能是纵向一体化企业解体后，网络单向接入和网络双向互联的政策如何实现。除了行政监管之惯性和自然垄断产业大量沉淀成本，会使新进入者面临各种市场壁垒外，在基础设施产业要想形成有效竞争，一个极为关键的问题是要落实好垄断环节与竞争环节之间，以及平行的垄断环节之间的接入和互联政策。如果单纯把接入和互联问题视为企业间的合约关系，但在一方遭到人为拒绝（如以接入价格过低、技术标准不一为借口或有意推延等）接入或互联时，究竟是行政性监管还是反垄断监管更能有效解决这一难题呢？一种更为现实的选择是利用行政监管手段确定接入政策或者直接确定接入价格（张昕竹，2001）。我们认为，除此之外，应该保留或建立反垄断机构或法院对此监管手段的支持或审查程序。

对中国而言，基础设施产业里出现的垄断行为主要有歧视性定价、人为阻碍接入和互联，随着改革的扩展和深入，恶意兼并、价格串谋、掠夺性定价等垄断和不正当竞争行为将陆续浮出水面。因此，在完善的反垄断法和反垄断体系建立之前的过渡时期，行政性监管在完善自身建设的同时，在推行竞争政策方面，可能将扮演主要的角色。即便在反垄断法实施以后，针对某些棘手的反竞争行为，长时期内，两种监管机制还将相互并存，并相互补充。

4．  普遍服务基金

惟有在基础设施领域才出现的普遍服务的定义，是指那些应该在任何地方，以可承受的价格向每一个潜在的消费者提供的必需的服务。不难发现，这个定义至少包含以下几层意思：其一，普遍服务是一种最低层次的现代意义上的生活必需品；其二，普遍服务更多情况下是政府的一种政治性的承诺，但也可能是对企业的一种潜在市场需求；其三，任何地方包括那些远离城市的穷乡僻壤或穷山恶水之所在；其四，可以承受的价格，意味着潜在的消费者（无论在城镇还是在乡村）可能属于低收入阶层，因而他们所能支付的是一种弹性很小的低价格；其五，普遍服务是一种动态的需求，它的最低层次实际上是一国整体经济发展水平、城市化进程和居民收入水平的因变量。39

在世界性的基础设施产业改革之前，解决普遍服务融资问题，主要有政府预算补贴、运营企业内部交叉补贴和从接入费用提取基金三种机制。其中，最常见的莫过于交叉补贴。交叉补贴是指那些法定垄断性的纵向一体化的运营商，在其受监管的价格结构中，可以通过对潜在竞争性的价格弹性较高的服务（如长途电话和国际电话、企业电力服务、铁路货运服务）收取较高的费用，用以弥补垄断性的价格弹性较低的服务（如本地电话、居民电力服务和铁路客运服务）因低价格而造成的亏损。这种“监管性间接课税”之所以得以流行，主要是因为“补贴和交叉补贴的规模和特征隐藏在复杂的定价和资源获取计划之下，它们一般不会受到公众的严格审查，这种隐性税收和补贴系统使得从中获益的利益集团能比较容易的将其持续下去”（Joskow，2001）。但是，这种机制有腐蚀民主制度、鼓励腐败危险以及会严重削弱垄断企业产生足够的收入以弥补供给成本的能力，因此往往没有达到目标甚至适得其反。

尤其在引入竞争和纵向一体化分解后，这种机制更加暴露出了它的不合理性：一方面，在位垄断企业，会极力以普遍服务为自己谋取垄断高价开脱，并强烈反对引入竞争；另一方面，引入竞争必然会将竞争性定价引入潜在竞争性的领域，使其价格趋于边际定价，这样，在垄断性的领域继续维持低价格政策的情况下，尚未解除普遍服务义务的在位运营商必然全面亏损，难以持续。如果继续采取交叉补贴，就会扭曲竞争的性质和方向，不但竞争性价格可能不降反升，而且“撇奶皮”的竞争策略也会使普遍服务难以为继。因此，在引入竞争后，必须相应建立一种新的普遍服务机制，开辟新的筹资渠道，使承担普遍服务义务的企业在参与竞争的同时，得到必要的补偿。

新的普遍服务筹资机制必须满足如下条件：第一，竞争中性；第二，程序透明；第三普遍服务承担者必须有效率；第四，低的运行成本。目前，世界各国比较公认的能够满足这些条件的筹资机制是“普遍服务基金”。它是指所有运营商，无论其从事何种业务，最终是否提供普遍服务，都要通过交纳数额不一的普遍服务基金承当普遍服务义务；普遍服务资金集中起来后，由指定机构通过招投标等公开竞争方式，统一转移支付给实际承担普遍服务义务的企业，这些企业可以是在位的主导运营商，也可以是新进入者。这样做的好处，不但可以象传统交叉补贴机制一样，避免较高的公共税收成本，同时由于所有竞争者都承担普遍服务义务，避免与竞争机制产生矛盾（张昕竹，2001）。

在我国建立普遍服务基金机制更是刻不容缓。这是因为至今为止，我国甚至缺乏真正意义上的普遍服务机制。如前所述，交叉补贴、特殊定价和价外加价的监管价格结构，其目的实际上是采用传统重工业化的原始资本积累方式，在国有垄断的前提下，将政府发展基础设施产业的经济、社会和政治义务转嫁到下游产业和最终消费者的身上。其结果，不但下游产业和普通消费者尤其是低收入的城乡居民没有享受到所谓的普遍服务，反过来还要为此承担高额的垄断价格；而与此同时，在借助产权封闭和低效率垄断企业的粗放发展的过程中，这种集不公正的初次分配和再分配为一体的筹资机制，使财富大量流向行政性垄断企业或政企利益同盟。因此，在基础设施产业得到基本发展，而又即将对其进行引入竞争之大规模改革的关键时刻，我们完全没有必要重蹈其他国家交叉补贴的老路，而应该在引入价格上限监管机制的同时，直接建立普遍服务基金机制，使政府和基础设施运营商真正成为普遍服务义务的承担者。

如果这是一条合理可行的思路，接下来的工作就是确定各基础设施产业普遍服务的范围，确定组织实施普遍服务的机构，由其制订相应的规划，明确基金筹资的规模和结构，同时建立公正、透明、有效约束的基金运作程序，分阶段有步骤的实施普遍服务义务。有必要强调的是，政府的一些纯政治和社会性的基础设施建设项目，如果也要借助普遍服务的方式来实现，则政府应该明确从公共财政预算中给予承担者相应的补贴，而不应该通过收缴普遍服务基金完全由企业负担。

四、监管主体再造：谁是监管者

好的管制制度的标准“处方”一般包括这样一些条款：独立性、透明性、责任性、专业性和可信性。这些条款表达了监管制度的重要原则，其具体实施必须谨慎地应对不同国家的法律和政治制度。

                                               ---Joskow(2001)

显然，上一部分所讨论的各项监管任务或更多可能的监管任务，是必须由相应的监管者或监管机构来执行的。在我国，政府对基础设施产业的管理，依然是由政府相应的宏观政策部门和产业主管部门来实施，独立的监管机构尚未出现。监管机构的产生，是由其监管对象因改革而新生的产权异质性和市场竞争性所决定的。不仅如此，它还必须具备相应的独立性、透明性、责任性、专业性和可信性，才能与政府其他经济治理机构完全区别开来。