因此，本部分主要讨论如何通过行政管理结构的调整，以及监管权力在不同监管机构之间的配置，使未来的监管机构在获得其独立性、专业性和高效性的同时，能够具备有效履行其监管职能的组织结构和权力结构。而监管机构的透明性、责任性、和可信性则是下一部分“监管者的监管结构”将要讨论的主要的内容。

一、 “独立性”监管机构的一般组织特征

我们已经详细讨论过政府经济治理结构中，“宏观调控”、“微观监管”和“微观管理”这三类治理机制的本质差异，及其相互分离的合理性和必要性（余晖，2001）。在计划经济和政企合一的体制下，独立的监管机构是没有必要存在的。随着政府的计划指令逐步向宏观调控过度，以及市场微观主体产权多元化后，政府的微观管理逐步收缩至对国有（股份）企业的直接或间接管理，政府的经济性监管职能才开始浮出水面，也即，监管机构是从其他两类机构中逐步分离和“独立”出来的。这种行政管理结构的调整，是欧日国家私有化运动和我国市场化改革深层化的必然选择。

那么，独立性监管机构一般来说有那些组织特征呢？我们可以在经济合作和发展组织（OECD）针对OECD国家的一项研究成果（OECD信息、计算机和通讯政策委员会，2001）的基础上加以简要归纳。

l         监管机构在结构上与政府政策部门分开。在OECD国家，政府政策部门一般指管理经济贸易运行的综合经济部门（如英国的贸工部、美国的商业部、加拿大的工业署、德国的联邦经济技术部、法国的经济金融与工业部）。这种结构分离的必要性，并非指“独立”的监管机构不受政府政策的约束，而是指它能够独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，尤其是不受可能作为现有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。

l         监管机构的负责人由政府行政最高领导（总统或总理），并得到立法机关的承认。这是因为，脱离了政府政策和行业管理机构的监管机构，实际上成为集行政执法、准立法和准司法权力为一身的政府“第四部门”，这三种权力来源于专门的监管立法，监管机构的负责人在形势这些权力的时候，自然必须接受最高行政领导和立法机构的直接和间接的监督和制约。

l         监管机构不是由一个人（如总监）来负责，而是由一个合议机构（如一个委员会）来集体领导，其中有多个委员，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府最高行政领导错开的任职年限。这种安排主要是为了健全监管机构的知识结构、增加特殊利益集团左右监管政策的成本、以及保证监管政策的延续性。

l         只有政府最高行政领导及其授权的机构或反垄断机构才能够听取监管机构的工作汇报。

l         只有法院可以最终否决监管机构的决定。这是司法审查机制的体现，但法院可以判决监管机构决定的无效，却不能代替监管机构在该问题上作出新的决定。

l         监管机构必须有充足的行政经费。行政经费的来源可以是政府的财政预算拨款，也可以从许可证收费和资源拍卖收费中提留。但后者必须纳入国家预算内资金统一管理和分配，其收费和提留标准必须由政府财政部门制定。

l         监管机构有雇佣员工和进行人事调整的自主权。即监管机构既可录用政府公务员，也可招聘能够满足监管机构知识结构合理化的非公务员申请者；录用和招聘的过程都是竞争性的，而且是一种民事合约。

二． 我国基础设施产业监管机构之“独立性”的设想

除了捷克、匈牙利和波兰三个转型国家外，OECD其他26个国家都是比较成熟和发达的市场经济国家，皆具备与市场经济运行相符的经济、政治和法律制度。如在基础设施产业即便是私有化前的国有企业的管理也有完善的公法制度，而私有化了的国有企业也基本完成了私法制管理，政府对经济的干预范围和程度，随着私有化的进程自然而然的做了很大的收缩，独立性监管机构的建立也顺理成章，没有遇到太多的障碍。而我国的情况则不同，除了市场经济的行政和法律制度先天不足外，几乎没有实行民营化的基础设施产业，依然受到政府多部门的深度参与和强力干预，这意味着独立性监管机构的产生，必然涉及整体行政体制的重大转型和行政权力的重大调整，其艰巨性可想而知。因此，在设计监管机构的组织形态时，我们既要充分吸收其他国家的有效经验，也必须仔细对待现有的国情。

1． 关于监管机构与政府政策部门的分离

就我国情况而言，这里的政府政策部门，既包括政府宏观调控部门，如国家计委（制定价格政策、投资政策）和国家经贸委（制定产业政策、协调国有企业生产运行、准电力监管），也包括现存的集监管、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部（如信息产业部、广电总局、铁道部、民航总局），而新的监管机构必然从它们之中产生：

l         电信监管机构将从信息产业部和广电总局分离出来，而信息产业和电视广播传媒产业的政策职能可能转移到国家经贸委、国家计委和文化宣传部门；

l         电力监管机构将从国家经贸委分离出来，后者和国家计委可以继续保留包括电力在内的能源产业政策的职能；

l         在铁路产业结构重组完成后，铁路监管机构将从铁道部分离出来，铁路产业内的国有企业的改制和产权管理可能移交给国家经贸委或现有的大型企业工委，而铁路产业的产业政策则可能转移给国家经贸委和国家计委；

l         在民航产业结构重组完成后，主要负责安全监管和航线分配的民航监管机构将从民航总局分离出来，后者的产业政策则可能转移给国家经贸委和国家计委；

l         国家计委的价格监管职能将转移给上述新建立的监管机构。

2． 关于监管机构的设置。

根据我国宪法第89条第3款，国务院有权“规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部各委员会的工作，并且领导不属于各部各委员会的全国性行政工作”，监管机构既可按照委员会，也可按照直属局的方式在国务院内部设立。由于委员会制在我国不具备不同利益集团显性化的基础，直属局制可能更适合现存的行政体制。因此上述各监管的机构的名称可以是：“国家通讯监管局”、“国家电力监管局”、“国家铁路运输监管局”，而民航监管的职能比较简单，可以并入交通部，作为为部属相对独立的监管机构。在这种结构下，各监管机构实行首长负责制，它们可直接向国务院总理汇报工作。

3．关于监管机构负责人的任命和任期

监管机构的负责人的任免由国务院总理提名，由全国人大或其常委会批准。主要负责人的任期可以考虑在5年以上，且可以连任。但不一定由有较深产业背景的技术官僚担任，以免其立场偏向原来直接管理的企业。

4．  关于监管机构的行政经费

鉴于我国行政机构普遍存在经费不足，行政官员缺乏适当激励的现状，可以考虑采取证券会的行政经费筹集方式，由各种行政收费中按一定比例提留预算内资金，作为监管机构行政经费的主要来源。

5．  关于监管机构的人事安排。

首先，由于我国行政机构的改革往往采取一刀切的方式，使本应加强执法力量的行政机构人事编制极为短缺。为了提高监管机构的行政效率，可以参照国外同类监管机构的编制规模，大幅度增加新的监管机构的人事编制。其次，无论是公务员还是非公务员的录用，都必须采取透明的竞争上岗的选聘机制，而且监管机构负责人有解雇不称职职员的权力。第三，监管机构的职员的知识结构，应该注重经济、法率、管理、审计、会计和相应产业技术等学科和实际经验背景。

    三、监管权的配置

    监管权的配置主要涉及如下四个问题：1. 政策部门与监管机构之间的权力配置； 2. 监管机构之间的权力配置； 3. 监管机构与反垄断机构之间的权力配置；4. 中央监管机构与地方监管机构之间的权力配置。

本报告主要讨论前三个问题。这是因为，在联邦制国家，宪法对联邦与州的关系有明确的规定，州在其职权范围内享有固有的权力，因此，监管权的纵向配置必须通过法律规定加以明确，联邦政府不得任意改变。在单一制国家，地方的权力由中央立法加以规定，可以由中央立法进行调整，因此，监管权的纵向配置必须以中央与地方关系的明确为前提。在我国，尽管1982年宪法与2000年通过的立法法等法律对于中央与地方的关系多有涉及，且电力法、电信条例、铁路法、民航法等特别法也都涉及到中央监管机构与地方监管机构的关系，40但中央与地方的事权划分显然尚未明晰。因此，监管权的纵向配置实际上仍不能构成一个严格的法律问题，在目前阶仍是一个政策问题或者政治决策问题。基于此种原因，本报告对于监管权的纵向配置暂不作任何法律分析，41并假设中央与地方的关系不会对监管权的横向配置和监管权的行使产生任何影响。作出这种假设，是因为在监管权完整、统一的前提下，其纵向配置应不影响其职能的发挥。

    1．政策部门与监管机构之间的权力配置

       政策部门与监管机构之间的权力配置首先与其机构设置有关。两者之间既可以是平行关系，监管机构独立设立于政策部门之外，分别履行政策职能与监管职能；也可以是包容关系，监管机构作为独立机构（或者所谓的部内司、局）设于政策部门之内。但我们更倾向于前者。       两者之间的权力配置主要涉及到规则制定权与行政裁决权。政策部门主要是制定一般性的规范性文件，而监管部门是适用法律规定的具体行政行为。

       根据立法法等有关法律法规，政策部门在我国都享有行政立法权，可以制定部门规章，因此，两者之间的平行关系，并不影响政策部门的规则制定权。并且，在平行关系下，不论是从监管权的统一性要求看，还是从其他国家的经验看，监管机构都应该有规则制定权。

       行政裁决权是行政机关对于具体行为进行处理的权力，包括发放与吊销许可证、行政检查、行政处罚、裁决争议以及其他各种适用法律规范的活动。在基础设施产业，这些权力主要涉及到进入许可、价格、标准、互联互通争议解决等主要规制手段。从国际上的一般规律来看，尽管有些国家的政策部门掌握有一定的监管权力，如发放许可证（比利时、法国、芬兰、墨西哥），定价〔捷克、比利时、法国、匈牙利、韩国〕等。但是，从总的方面来看，监管权力往往更加集中于独立监管机构，尤其是确立服务标准与解决互联互通争议方面的权力几乎完全由监管机构行使。从监管权的统一来看，政策部门应该专司宏观政策职能，不行使监管权或者行政裁决权，而应由监管机构专司裁决职能。因此，如果我国可以在政策部门之外设立独立的监管机构，应该将这些规制权力配置给监管机构。

       在政策部门与监管机构相互独立，尤其是监管机构设立于政策部门之外的情况下，政策部门的宏观政策职能与监管机构的微观监管职能之间的界限有可能会出现交叉或者重叠。因此，在保持监管权独立行使的前提下，应该通过一定的渠道加强两者之间的沟通，可以考虑设立政策部门与监管机构之间的一定沟通机制，如信息互享、人员流动、协商咨询等等。

    2．监管机构之间的权力配置

       明确了政策部门与监管机构之间的权力划分之后，接下来的问题是如何在监管机构之间划分权力。对此，国际上可以说有三种选择：一是设立特定产业监管机构，由它们分别对本产业行使监管权，这种模式在美国（联邦政府层面）和大部分欧洲国家采用；二是设立综合性的产业监管机构，由它对数个领域行使监管权，这种模式在澳大利亚和许多美国州政府采用；三是不设立任何形式的监管机构，而是由反垄断机构行使监管权，主要的典型是新西兰。

    由于基础设施产业传统上是垄断行业，单靠废止监管并不能实现向市场化的转变，实现竞争。因此，必须依靠一定的监管手段，包括不对称监管，逐步培育市场机制。这样，通过产业监管机构实现事先干预更能保证竞争秩序的形成，而完全不设立任何形式的监管机构在现实中必然会带来许多问题。因此，上述第三种类型是极其特殊的一种类型，在绝大部分国家都难以采用。可见，监管机构之间的权力配置问题主要集中在前两个方面，即是设立特定的产业监管机构还是设立综合性的产业监管机构。

       设立特定产业监管机构可以增加可获得信息的总量，限制每个监管机构可以使用的私有信息的数量，由此遏制监管机构从事社会性浪费行为的权力（Laffont and Martimort, 1999）。分别设立产业监管机构还可以通过对相关产业（如煤气和电力）监管机构的行为进行比较，减少信息不对称（Neven et al., 1993）。然而，特定产业监管机构往往可能更容易为它们所监管的产业所捕获，并且，不同产业监管政策之间的不协调，尤其是当它们适用于可以相互替代的领域时，如公路、铁路与航空，水电与火电，电信与电视广播等等，有可能会导致被监管对象投资行为的扭曲 （Helm, 1994）。另外，设立综合性产业监管机构可以加大利益集团的交易成本，降低监管机构被捕获的可能性，并提高监管的效率（如信息收集上的规模经济，避免重复浪费，降低管理成本等）。

在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是最主要问题，并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，因此，考虑监管机构之间的权力配置，主要应该以加强监管权的统一性和执法力度为主要政策追求目标。

    监管权的过于分散，主要表现在两个方面：一是监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在关系的领域或者行业往往被人为分割在不同的监管机构。例如，在能源领域，我们缺少统一的能源监管机构，石油天然气、电力、核能、水力电力等各自为政，彼此分割。在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。在电信领域，广播电影电视与电信产业分割，内容方面还有新闻出版、宣传、保密、安全等部门监管，形成多头管理，某些领域实际无人负责的格局。1998年的中央政府机构改革，尽管强调了多设立综合机构，少设立专业管理部门的原则，但并未从根本上改变基础设施产业领域监管机构设置过于狭窄的状况。

    监管权过于分散的另一个表现是统一的监管权往往被分割在产业监管机构与其他综合政策部门或者执法部门之间，使基础设施产业监管机构的监管权被严重分割，监管能力受到制约。根据价格法、公司法、反不正当竞争法、消费者权利保护法、劳动法、产品质量法、标准化法、电力法、电信条例、铁路法、民航法等法律、法规的规定和我国的政府机构设置与职责划分，基础设施产业产业监管机构在进入、合并、标准、安全、互联互通、价格、收费、经营等方面的主要监管权实际上被计划、财政、经贸、工商、技术监督、劳动等众多部门分割，致使多头执法，各自为政的现象普遍存在。大盖帽满天飞，不仅加大了执法成本，降低了执法效率，导致无序现象蔓延，还加重了社会负担，引起民众的不满。为规范市场经济秩序，国家特别加强了工商、技术监督等综合执法部门的地位和权力。但是，应该注意的是，这些综合执法部门权力的加强，有可能进一步分割甚至削弱包括基础设施产业在内的产业监管机构的监管权，因此应该协调这些综合执法部门与基础设施产业产业监管机构之间的管辖权交叉问题，保证产业监管机构监管权的完整性与统一性。