英国和日本等国新建立的管制机构，一个显著的特点是，它们都设立在政府产业部门之内，而不是流行于美国的独立性管制机构。但是在监管权的独立与综合性监管机构建设等方面，欧盟和经济合作与发展组织成员国之间则已经达成了共识，10因此，它们与美国的管制模式具有趋同化的趋势。这意味着，在一个可竞争的然而受管制的市场结构里，政府的经济性监管制度正在逐步的走向成熟。

5．为什么要研究和改革我们的政府监管制度

虽然在我国，“政府监管”与“宏观调控”、“行业管理”和“企业治理”等概念相比还不是一个众所周知的概念，但不容忽视的一个事实是，改革以来我国政府行政体制改革方面的最大进展就是行政管制制度的初步形成。政府在特殊产业、特殊产品及特殊市场的管理方面，在保护消费者安全、健康和利益方面，在防治环境污染维护人类社会生存和持续发展条件方面，都基本进入了有法可依的阶段，11尽管这是一个自觉或不自觉的过程。

但是，应该认识到，我国政府监管制度是在与欧美日等国完全不同的背景下建立和发展起来的，它与上述发达市场经济国家日趋成熟的政府监管制度还相去甚远。

第一，政府监管的微观基础不尽相同

与欧洲和日本等国的情况相类似，我国在基础设施、金融等特殊产业也一直采取国家垄断经营的方式，但政府对这些产业内的国有企业的管理却从未按照公法体制来进行，直到1990年代中期以后，才逐步开始建立现代企业制度，企图按照私法即公司法的体制重建这类国有企业的治理结构。因此我国经济性监管制度的建立的背景与欧日等国不尽相同：后者是在放松管制和私有化的同时开始建立经济性监管体系，而我国则基本是在放松进入管制但很少民营化的前提下开始建立经济性监管体系的。至今为止，我国政府与可竞争产业内的国有企业依然维持着政企不分、政资不分的关系。政府原先的行业主管部门目前实际上既扮演着管制者（对系统外的市场进入者）的角色，又扮演着管理者（对系统内国有企业）的角色，也可以说是既当裁判又当运动员。因此，就特殊产业的纵向的经济性监管而言，至今尚未出现真正意义上的独立和公正的管制者。

与经济性监管相比，我国的大多数横向的社会性监管机构，因为不存在政企不分、政资不分的问题，其独立性较为充分。但由于其管制的对象不是国有企业，就是与地方政府有着千丝万缕之关系的非国有企业，因而它们在管制执法过程中，不得不经常受到政府内部力量的干扰和阻挠，管制的权威性大打折扣。

此外，建立在国有产权基础之上的，广泛分布在各个产业内的行政性垄断，也成为我国反垄断法立法的严重障碍。

第二，政府监管的委托代理关系不尽相同

发达市场经济国家的政府监管，是在选民→议会→政府→监管者的逐层委托代理环节中建立和运行的。选民（包括生产者利益集团和消费者利益集团）利益通过议会的立法得到反映，又通过独立的司法审查得到补救，监管者的行政权始终受制于立法和司法的监督。而我国的政府监管，基本上是在行政系统内部建立和运行的。由于“选民”和立法机构之间的委托代理关系不够健全，他们对立法的影响非常有限；而立法和司法机构对行政系统的监督又明显乏力。这就难以保证行政机构在行使其监管权时，能够充分兼顾各利益集团的利益，而且当弱势利益集团利益受到损害时，也难以得到充分的法律救助。

第三，政府监管的法律环境不尽相同

政府监管制度主要构建于行政法体系内，但是我国目前的行政法律体系，在行政程序、抽象行政行为的行政诉讼、行政违法行为的法律责任以及行政法与刑法、民法补救措施的接轨等方面，皆缺乏完整的建设。这就使得监管政策的制定缺乏足够透明的谈判过程，管制者的行政行为（尤其是规章制定行为）无法得到有效的规制，同时，无论是行政机构还是行政相对人的行政违法行为，都因法律责任过轻，违法成本过低而得不到有力制裁。

第四，政府监管的职能不够明确

我国不少已经或正在建立的管制机构，都身兼宏观调控、政府监管和微观管理的经济职能，这是我国政府行政机构改革的缺陷所在。由于政府监管的职能尚不明确，行政机构在履行其监管职能时，往往受到宏观调控和微观管理政策的干扰，从而使政府监管偏离其自身的政策目标。

第五，监管机构间的监管权分配不够合理

无论从纵向（中央和地方）还是从横向（行政机构之间）角度看，管制权（如定价权、标准设立权、投资审批权）的分配都存在过于分散的问题，这一问题如果得不到合理的解决，必将影响管制政策和管制法律的执行效率，并使被管制者所承受的过高的管制成本难以降低。

第六，现代监管的许多先进技术尚未引进和实行

现代监管的一个重要的特征，是发挥市场机制在政府管制过程中的作用，即普遍建立激励性的政府监管，如稀缺资源的公开拍卖、特许经营权的竟标、价格上限管制、区域性竞争、普遍服务基金等。而我国目前的政府监管，还基本上运用严格的行政审批，在不甚透明的程序里制定相应的管制政策。

正是由于上述法律结构和行政管理体制等方面存在的问题，目前我国政府管制的效果还很不理想，“管制失灵”在各种受管制市场上普遍存在。如在经济性管制领域，首先，垄断企业滥用市场力量的垄断行为长期得不到遏制，一方面使消费者在消费领域扩大的同时，消费的直接成本也在不合理地增加，消费者剩余受到极大的损害；另一方面，产业下游的用户和弱小竞争者在价格和平等接入方面也面临许多人为的障碍。其次，建立在行政垄断基础之上的过于严格的进入管制，限止了某些瓶颈产业的更快发展，为垄断权力的滥用提供了物质基础。再次，许多竞争性行业存在市场秩序混乱（如股票、期货）、产品质量和服务质量低劣（如建筑业）的问题，直接威胁到消费者的生命财产安全。

在社会性管制领域，随着市场化改革的深入和经济增长的加快，社会性管制的行政执法效果反而日趋恶化。首先，消费者权益难于实现。很显然，消费者权益保护制度的建设和完善程度远落后于消费者自我保护意识的觉醒程度。消费者为实现被侵害的权益而付出的代价（如自我举证、自行申请质量检测过程所支付的钱财、时间）往往让消费者望而却步。而“王海现象”至今仍得不到政府管制部门的理解和支持。其次，居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁。大到建筑物，小到电源开关无不如此。保健品、饮料的质量合格率低的让人震惊。而最让人提心吊胆的莫过于吃药、就诊，一方面，假药、劣药禁而不止；另一方面，医疗事故曝光频仍。再次，职业安全与卫生水平下降。进入90年代以来，恶性及重大生产事故逐年小步递增，死伤人员也不断增加，职业性疾病患者的发生及死亡数也一直高居不下。企业，尤其是乡镇企业、外资企业大量存在不遵守劳动安全与卫生标准的现象。此外，环境状况在恶化。环境保护有法不依、执法不严、违法不究的现象随处可见。现在，以城市为中心的环境污染仍在发展，并迅速向农村蔓延，资源浪费、生态破坏的范围仍在扩大。

因此，如果不对我国现有的政府管制制度进行深入的研究并进行彻底的改革，政府管制不但不能发挥治理市场失灵的作用，反而会阻碍市场经济体制和竞争秩序的建立和完善。同时在未来WTO规则的压力之下，会严重影响我国国家、产业和企业的国际竞争力。

6．我国政府管制改革的方向

在改革和完善现有政府管制制度的过程中，有必要通过借鉴市场经济国家政府管制制度的合理经验，把握如下几个原则：

6． 1合理性原则

我国的政府管制，通过大量“合法”和非法的行政性审批和许可，其职能所及，可谓泛滥成灾。因此在管制改革过程中，对管制领域及其手段的设立，必须在上述管制的经济理由所建立的标准上，重新加以审定，并在制定监管政策时积极引入成本---效益分析。尽量取消和缩小对微观经济活动的过度干预。为此，为防止现存管制机构“自纠自查”过程中的机会主义，中央政府设立一个行政改革的临时调查机构是必要的。

6．2独立性原则

如上所述，在经济性管制领域，我国目前的行政管制机构大都存在政企不分、政事不分政资不分和政社不分的事实。它们的职能结构基本是宏观政策调控（如行业规划和产业政策）、微观管理和行政管制的混合体。如果不改变这种状况，行政机构就很难具备独立性，很难摆脱部门偏好，从而难以在中立的立场上公正执法，或者难以有效利用有限的行政资源，难以从源头上遏制寻租和腐败的机会主义倾向。因此建立独立于各种利益集团的管制机构是深化政府机构改革的首要任务。

6．3公正性原则

合理设定原则和独立性原则并不能完全保证管制行为的公正性。管制机构在缺乏有效制衡和监督的条件下，很容易作出不作为、滥用权力、歧视性执法和违背程序等行政违法行为。为防止这些行为的产生，一方面，要建立完善的行政程序制度和外部监督机制；另一方面，要最大限度地强制行政机构公开其内部信息；再次必须加大行政违法行为的法律责任。

6． 4高效性原则

如上所述，在我国的管制机构之间，同一项管制权，无任纵向的还是横向的分配，存在及其混乱的状况。加上预算内行政资源的稀缺，政府管制机构的效率严重低下。因此在肯定上述各项原则的前提下，适当增加管制机构的行政资源是必要的。同时，对现有管制权的重新划分也至关重要。针对不同的管制要求，是采取纵向集中，还是采取横向配置，拟或兼而有之的分权模式，需要认真的研究。

6． 5职权法定原则

这项原则要求，所有的管制权及其执行，都必须立基于严格的法律界定。这实际上是政府管制的法律合法性完善的问题。行政管制的法律合法性完善，有两层含义，一是要根据行政管制的经济合理性，严格界其职能范围及其行使方式，并通过新的立法或修改现有实体法，对缺乏经济合理性的管制制度给以废除，同时保留和完善合理的管制制度；二是通过制订行政程序法或专门的行政许可法，建立政府管制的合理程序和管制者的管制结构。

在政府管制的实体法调整和完善过程中，有如下原则可供参考：

l 按照行政管制的经济合理性原则和特定产业的未来市场格局，对现有实体法进行全 面彻底的清理，以废除和调整那些不合理的行政审批制度（如竞争性产业的投资审批）；

l 在制定和完善各种实体法过程中，为避免管制部门被管制者“捕获”和政企利益同盟操纵立法，必须取消各类管制机构主导立法的资格，建立由各种利益集团代表正式参与的公开透明的立法制度；

l 为减少各类管制者之间横向和纵向管制权的不合理重叠和交叉，必须在政企实质性分开的基础上，通过明确立法和机构调整将管制权相对集中。

在程序法及其运作机制的完善过程中，一方面要特别注意对管制者的管制结构的构建，另一方面要充分引入市场竞争机制，提高行政管制的效率和透明度。这方面的突破可能有以下几个方面：

l 建立制度化的立法审查机制，提高人大对国务院及其内阁部门的行政行为的监督力度；

l 修改行政诉讼法，将与行政管制有关的抽象行政行为纳入其收案范围；

l 在涉及到申请相对人权利（如特许经营权）的行政审批程序中，除了广泛引入公开听证程序外，还必须建立特许权的公开拍卖或竟标制度；

l 建立政府信息公开制度。

主要参考文献： 史普博（1999），《管制与市场》，余晖等译，上海人民出版社。

植草益（1992），《微观规制经济学》，朱绍文等译，中国发展出版社。

余 晖（1997），《政府与企业------从宏观管理到微观管制》，福建人民出版社。

余 晖（1998），《中国政府管制改革初探》，《经济研究参考》，1998年第76期。

朱光华主编（1995），《政府经济职能和体制改革》，天津人民出版社。

尼古拉·阿克塞拉（2001），《经济政策原理：价值与技术》，中国人民大学出版社。

室井力主编（1995），《日本现代行政法》，中国政法大学出版社。 陈建（1995），《政府与市场：美英法德日市场经济模式研究》，经济管理出版社。

兰秉洁、刁田丁主编（1994），《政策学》，中国统计出版社。

王保树主编（2000），《经济法原理》，社会科学文献出版社。

M.A.Eisner,J.Worsham,and E.J.Ringquist(2000),Contemporary Regulatory Policy,

Lynne Rinner Publishers,Inc.

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1 本文所说的“监管”，与在其他场合使用的“管制”和“规制”并无区别。它们的英文对应词皆为“regulation”。

2 这条原理是：“在完全竞争和完全市场的经济体系中，如果存在着竞争性均衡，那么这种均衡就是帕累托最优的。”

3 参见宋德福主编：《中国政府管理与改革》，中国法制出版社，2001。

4 参见樊刚：《市场机制与经济效率》（第173页），上海三联书店、上海人民出版社，1999。

5 参见李向阳：《市场经济国家国有企业的组织管理体制与改革》，载于陈佳贵等主编：《中国国有企业改革与发展研究》（511-523页），经济管理出版社，2000。

6 政策学上把那些参与政策的制定、执行、评估与监控的人、团体或组织称为政策主体，其中最主要的是执政党和政府的立法、行政机构。

7 与政策主体相对应，政策客体指政策所处理的社会问题以及所发生作用的社会成员（目标团体），这里主要指受政策影响的社会成员，如企业和消费者。

8 这里的“统制”，具有“将经济纳入一定的方针”或“为引导经济以实现特定目的”的含义，是“国家对确定了某种方向所施加的权力干预，而形成的一个独特的概念”。参见金泽良雄：《经济法概论》第46、47页，甘肃人民出版社，1985。

9 “经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。”（植草益，1992，22页）“社会性规制则是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境、防止灾害为目的,对物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准,或禁止、限制特定行为的规制。”（植草益，1992，22页）在禁止特定行为和进行营业活动限制的同时，也把资格制度、审查检验制度以及标准认证制度作为补充。

10 参见分报告三中关于“管制权分配”的讨论。

11 参见附表一“中国政府经济性管制概要”和附表二“中国政府社会性管制概要”。