中国2001：反垄断遭遇“堵车”
 　 　余 晖

            从海淀“上地”到西城“展览路”的上班路程，要经过清华西门、北大东门、中关村路口、黄庄和人大东门这些著名的交通关隘（这些学府有了新的符号）。这条因卖电子产品而繁华起来的白颐路北大街，好几年前就已经成为行路人的“畏途”。几千棵大树冤魂未散，堵车却更加严重。每当堵车的时候，我的“阿Q”精神疗法就是思考，除了无数次思考（有时是与出租车司机讨论）破解堵车难题之法，更多的是思考与公共领域有关的秩序问题。因此我为报刊提供的所谓“专栏”文字的腹稿大部分都是被“堵”出来的。
            有记者朋友要我对今年反垄断“虎头蛇尾”的现象发表些看法，那天在“堵”着去上班的路上，我就开始考虑这篇评论的写法。当我堵到人大的时候，我突然冒出了一个念头：中国的反垄断改革大车，从年初昂昂然启动，到年底却偃旗息鼓，不正好可以用“堵车”二字来形容吗？只不过，我堵到了人大，而它还在清华西门蠕动呢。这不，年初被列为垄断“黑名单”中的中国电信、中国电力、铁道和民航，到年底，只有中国电信的拆分有了犹抱琵琶半遮面的方案，而其他三大“家族”的拆分却依然待字闺中。当然，必须指出的是，拆分并非反垄断的同义语，否则反垄断也太简单了。
            造成北京堵车的原因很多，经常性的有大院单位形成的丁字路口过多、道路狭窄、车流辆增加、交通管理软硬件系统落后、公交设施如地铁不足等；偶然性的则有临时交通管制、交通事故、车辆故障以及令人厌恶的等候“贵宾”车队等。那么，反垄断“堵车”的原因是什么呢？为什么在美国，“AT&T”、“Microsoft”这么大的垄断企业说反就反，而我国的反垄断为什么就那么的难呢？受到堵车现象的启发，我试着给反垄断堵车号号脉。
            首先来看反垄断的“基础设施”。反垄断无疑是政府治理市场失灵的一种行为，好比是行车。但快速行车必须有良好的道路系统和可选择的车型等硬件性基础设施。反垄断的“基础设施”则是制度，包括法律和政策。市场经济国家在反垄断时，都有“与时俱进”的反垄断法律制度作为行为依据。而与白颐路缺乏地下轨道设施一样，我国至今尚缺一部基本的反垄断法典，可谓无法可依，无“路”可走。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。即使有路，也是窄胡同，如反不正当竞争法里的未中垄断要害的两个条款，无法通过反垄断的大车。

            而且，对传统的所谓自然垄断性的纵向一体化企业实施反垄断政策时，一般在对企业进行分割的同时，还必须在可竞争的环节充分引入竞争，并建立对继续保留自然垄断或寡头垄断的环节的管制制度，如市场准入、价格确定以及普遍服务等。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。因此管制制度是反垄断“基础设施”的一部分。但按照现代管制制度的最基本的“独立性”原则，我国在基础设施设施产业改革的过程中，一直没有对管制制度的建设给以足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体，如独立性、专业化的管制机构至今没有着落。管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱，这一点，也许是阻碍反垄断大车奋勇前进的又一个制度因素。

            其次来看造成反垄断“丁字路口”的特殊“大院”。在中关村地区，不但有北大、清华这两所文物性的著名学府，更有颐和园和圆明园这两座同样享誉世界的皇家园林。由于不能贯通，在北大东门、清华西门、圆明园南墙（101中学和西苑）和颐和园东门居然有5处丁字路口；而且整条白颐路两旁，布满了深宅大院，南北东西纵横交错的区街网络规模极为有限。高峰时段，车行至此，好比沙丁鱼钻进了罐头，进退两难，不互相堵才怪呢。中国的反垄断，目前主要针对是那些所谓行政性垄断企业，如年初准备开刀的中国电信、中国电力、铁道和民航。要知道这些垄断巨鳄不是政企不分，就是政资不分，产权单一国有，政府由于税收不举，还指望着它们直接上缴利润。由于效率低下，要贡献利润就必须依靠政府维持其垄断地位并制定垄断高价，损害的是竞争者和消费者的利益。因此这些垄断者，正如上举那些大院之固若金汤一样，已经形成了牢固的政企同盟。这时的反垄断无疑是反政府自身的垄断，如果这种垄断不被反垄断法豁免的话。而且即便对垄断企业进行了切割，但企业的产权结构依然不变，无论是今后的管制机构，还是反垄断机构，都无法独立地行使其垄断监管的职能。因此当反垄断可能威胁到反垄断大车“驾驶员”的利益的时候，“他”就可能会减速，甚至停车观望，犹豫不决。

            再次来看反垄断的“预警”系统。每当交通高峰时段，北京的交通电台，就会不停地向司机报告各主要路段的车辆拥挤情况，并建议他们绕道而行。但细心的乘客会发现，电台所提供的这种预警信息，并非来自先进的电子自动检测仪器，而大多由义务性的“信息员”（即驾驶者）来提供。这说明，当交通管理部门本身的软件系统失灵的时候，稀缺的公共信息是可以借助厌恶堵车的公众来提供的。因此，当反垄断大车遭堵，而政府决策层及其决策支持系统又想不出解困之法时，积极听取相关利益群体的建议是必须的。但我们看到是，反垄断大车的驾驶员，或刚愎自用，或另有他谋，总不愿意广开言路，而是执着己见，一意孤行。决策程序的过于封闭，难免造成决策的错误，或好事办成了坏事，或少数人得到了好处，而大多数人受到了伤害。中国电信的再重组方案“密谋”数月终于浮出水面后，遭到了专家和舆论的一致诟病，就预示着本次重组可能出现“垄断延伸”的致命缺陷。在这个意义上，其他垄断企业的重组进程被“堵”，也许是臆见好事，如果决策的过程能够更加透明的话。

            总之，反垄断堵车的破解之法，关键在于政府必须放弃或调整对国有企业的直接管理方法，如通过逐步的股份化（首先是允许国内民间资本进入，而非给外资超国民待遇），使国有股份企业能够实行私法制管理，从而健全其企业治理结构，增加竞争力。在此同时，尽快建立反垄断和产业管制体系，让反垄断和管制机构能够依法独立行使对同质性企业的事后和事前监管。英国和日本在对其国有化垄断产业进行改革时，皆事先制定一部专门的改革法，把私有化、引入竞争、重建管制以及反垄断协调一并囊括其中，然后坚决执行，在执行中不断微调。我国的改革，很少通过透明立法的形式实施，这样做，固然政策的制订者容易逃脱政策失误的责任，但由于缺乏远见，改革的经常“堵车”也就再所难免了。