人际关系与人类行为学的兴起

1924年至1932年在芝加哥西部电气公司所进行的霍桑实验(TheHawthorne Works of the Western Electric Company)触发了学者们关于工作环境对生产力影响的思考。巴纳德(Chester Barnard, 1886-1961)在1938年提出了《非正式组织以及它们与正式组织之间的关系》，指出非正式组织在正式组织中的作用有：保持组织内的沟通和联络；保持组织内的凝聚力；保持组织内个人正直、自尊与独立选择的感情需要。在《高级主管的职能》(1938)一书中，巴纳德将组织看成合作体系，主管的职能是保持组织需要与个人需要的动态平衡。要保持这种平衡，管理者需要了解正式组织与非正式组织之间相互依赖的属性。高级主管的职能包括保持合作的愿望、沟通体系的建立、组织目标的形成等。巴纳德认为，如果主管要有效的领导，他就必须将质量与道德结合起来去协调组织的活动、形成组织的目的。同一时期著名的行为学派学者还有马斯洛(Abraham H. Maslow,1908-1970)。在《人的激励理论》(1943)中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。麦克格雷戈(Douglas McGregor)在《企业中的人性方面》(1957)中提出著名的X理论与Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素——钱、物资、设备、人——组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性与组织》(1957)中探讨了个人性格与组织之间的关系。

行政责任

关于行政责任的早期见解源于荷林(E.Pendleton Herring, 1903-)《公共行政与公共利益》(1937)。荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。荷林认为，政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。“行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行”（见Shafritz.J.M. & Hyde. A.C.,1997）。从效果上看，官员的责任是从道义上定义公共利益。

对政治—行政二分法的场弃

新政与二战对公共行政的理论与实践均产生了非常重大的影响。人们几乎很难再将企业中价值中立的原则运用于政府管理。尽管改革先驱做了种种努力，政府毕竟不是企业，也不是价值中立部门。对政治－行政二分法的攻击来自方方面面。首先，利连撒尔(David E.Lilienthal)在《田纳西山谷政权：征程上的民主》(1944)中描述了他的经验。他发现政府的计划过程是地地道道的政治过程，当然，这对于民主社会来说是健康和有益的。其次，安坡碧(Paul Appleby, 1891-1963)认为理论上坚持非政治的政府过程是与美国的经历背道而驰的。在《大民主》(1945)一书中，安坡碧持这样的观点：即能够将政治要素从行政中分离出来无异于神话。最后，尽管有人认为安坡碧的著作是政治－行政二分法的讣告，塞兹尼克(Philip Selznick, 1919-)的《田纳西山谷政权(TVA)与基层组织：政治与组织研究》(1949)给二分法学说增添了雪霜。塞兹尼克回顾了TVA创始人的意图——即民主计划、分权与基层政府。随后，他解释这种意识形态成为争夺权力的源泉。他的结论是，TVA对土地使用计划等农村政策的支持受到影响，因为TVA需要赢得农场主的支持——而这些农场主对公共用电政策持相反态度(McCurdy,1986)。

科学决策与行政理论

西蒙(Simon)的《行政行为》(1947)是行政学历史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，而政策制定是行政学的精髓所在。就科学探索而言，西蒙认为事实与价值能够区分开，而且提出了“有限理性”的观点。达尔(Robert A. Dahl, 1915-)在《公共行政科学：三个问题》(1947)中指出。公共行政学的建立应当基于：1.认识到人类行为的复杂性；2.处理行政场景中的价值规范问题；3.考虑到公共行政与其社会背景的关系。达尔认为，如果公共行政学的研究不是采用比较研究的方法，则公共行政科学必然是空洞的。1948年，瓦尔多(Dwight Waldo, 1913-)发表《行政国》。在该书中，瓦尔多讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权／分权等问题。瓦尔多关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。一些学者认为，《行政国》是对POSDCORB及其它30年代正统公共行政理念的辩驳。瓦尔多被认为是公共行政学的史学家、哲学家、他与西蒙堪称二十世纪美国公共行政学的两大巨匠。

预算过程

三十年代，由于国内政府开支项目的大量激增，预算变得愈来愈重要。然而，如何合理地分配政府资源的预算理论却十分匮乏。1940年，科伊(V. O. Key, 1908-1963)悲叹“缺乏预算理论”并表示了对预算核心问题的深切关注。他写道：“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”科伊叙述了如何从事研究以建立预算理论。预算成为公共行政学的一个重要分支领域。路易斯(Verne B.Lewis, 1913-)在《预算理论研究》一文中提出了备选预算理论，成为六十年代计划项目预算制度和七十年代零基预算制度的基础。路易斯认为，预算提案应该有助于对一系列政府服务和相应经费额度进行比较，最后抉择的方案应当提供现实的合同——即对各个项目经理的期望必须现实。尽管路易斯也深知其它因素如价格、偏见、地方主义与政治等的影响，他仍然希望出现一种能够克服这些非经济和非理性因素的预算体制。

渐时决策理论

林德布洛姆(Charles E. Lidblom, 1917-)在1959年《公共行政评论》上发表《渐进决策科学》(The Science of Muddling Through)一文，该文对政府决策过程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否认了大多数政府决策是基于完整信息所作理性决策的模型。相反，他认为整个政府制定过程是为了响应短期政治条件而作出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。他的分析鼓励了政治科学与行政学／公共政策的边缘学科，即创造了公共行政新的分支领域——“渐进分析”。

4.对公共行政学研究的重新调整时期(1960-1979)

进入六十年代后，一些学者认为政策分析可以选择备选方案；另一些人士认为成熟的科学和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样，还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知识。

不幸的是，这些期盼受到政治过程现实的局限。比如，在政策制定过程中立法的渐进性限制了计划项目预算制度在全国范围的采用。之后七十年代通过零基预算制定理性金融政策的努力也是同样的命运。然而，通过分析过程由项目经理广泛参与的行政仍然获益匪浅。

肯尼迪(John F. Kennedy)总统关于美国人二十世纪六十年代将登上月球的许诺由美国国家航空航天局(the National Aeronautics and Space Administration-NASA)实现。NASA致力于项目管理，对任务的组织集中于具体工作而不是等级制，增加了公共管理的灵活性，积累了矩阵管理和矩阵组织的经验。从概念上看，项目管理是基于公共利益模型对组织原则的运用。七十年代的美国社会与政府反映了人们对未来的矛盾心理。对民权运动、女权运动、越南战争、水门事件、能源危机的不同看法使得人们对个人与政府的关系、政府之间的责任划分以及国际关系等诸多过去的假设提出了挑战。一方面，公共行政学为政府存在的问题背上了黑锅；另一方面人们又期待着公共行政学能为行政管理的改观提供良策。

密诺布鲁克会议与新公共行政学

六、七十年代的严峻现实对公共行政学以及政府管理提出了挑战。瓦尔多(Dwight Waldo)注意到公共行政学处于一个“革命的时代”，于1968年召集了一个青年学者的会议。该会议由瓦尔多当时任主编的《公共行政评论》及锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院赞助，并在锡拉丘兹大学的密诺布鲁克会议中心(Minnowbrook conferencesite)召开。会议的成果集中反映在马诺力(Frank Marini, 1935-)主编的《迈向新公共行政：密诺布鲁克观点》(1971)、瓦尔多著《处于动荡时期的公共行政学》以及弗雷德里克森(H. George Frederickson, 1934-)的专著《七十年代的邻居控制》(1973)和《新公共行政学》(1980)。会议的目的是要鉴别公共行政学应该研究的问题，作为一个学科，公共行政学的重点应该放在何处以迎接七十年代的挑战。密诺布鲁克会议的中心主题是：1.公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；2.如何能有效地执行政策；3.政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。瓦尔多对会议的总体印象是朝向规范理论、哲学思考、社会焦点以及行动主义。缺乏对计划、预算和运筹学的研究，但是有对适当的“价值”、个人――组织道德问题的研究。关键词是“相关性”、“社会公平”、“调整与适应”以及“顾客导向”。弗雷德里克森认为，新公共行政学将社会公平注入传统的经济与效率目标。社会公平强调政府服务的公平、对市民需要的负责任而不是对公共机构的负责任以及公共项目经理应当对决策和项目执行负责任。新公共行政的主题是市民参与政策制定、邻居控制、分权与民主工作环境。关键词是“授权”、“促进”与“适应”。

有33位代表参会的1968年密诺布鲁克会议是美国公共行政学历史上的重要里程碑。尽管新公共行政所倡导的价值观念（社会公平、代表制、响应性、参与和社会责任）在行政管理的实践中难以完全付诸实施，然而，越来越多的有识之士开始关注公共行政职业教育的相关性以及对组织成员、顾客和社会需求的培训。后人将再次提及类似的问题并要求“重塑”政府。

公共选择学派的兴起

公共选择学派由经济学家创立，它的诞生可以追溯到阿诺(Kenneth J. Arrow, 1921-)1951年发表的《社会选择与个人价值》。公共选择理论研究的内容与公共行政学、公共政策和政治学重叠。从这个意义上说，公共行政学愿将公共选择学派囊括入自己的“势力”范围。首先让我们考察一个实例以理解公共选择。如果我有一些苹果并且政府不参与苹果的交易，经济理论能够理解我得到苹果的供需机制。类似的交易发生在数百万消费者与生产者身上，他们在市场上决定苹果的价格和数量。如果满足两个前提，我对苹果的消费是私事：第一，交易行为没有政府的参与；第二，我对苹果的消费除对售卖者有影响外，对他人没有正面或负面影响；如果上述两个假设不同时成立，我对苹果的私人选择就至少部分是公共选择。如国家对交通、邮电、能源、国防、教育、卫生等事业的选择均为公共选择，因为有政府的参与，或者对他人有影响，或者两者兼而有之。塔罗克(Gordon Tullock, 1922-)和布坎南(James Buchanan, 1919-)于1965年成立了公共选择学会(Public Choice Society)，他们认为公共选择理论是用经济学的研究方法去研究习惯上由政治理论家研究的问题。现在公共选择年会大约有16个国家的300名学者参加。公共选择学派的代表人物及作品除阿诺外有：布坎南与塔罗克合著《赞同的计算：宪法民主的逻辑基础》(1962)；科斯(Ronald Harry Course, 1910-)《社会成本问题》(1960)；唐斯(Anthony Downs, 1930-)《民主的经济理论》(1957)；尼坎南(William Niskanen, 1933-)《官僚政府与代议政府》(1971)；奥尔森(Mancur Olson, 1932-1998)《集体行动的逻辑：公共商品与团体理论》(1965)。

六十年代的重要思想：窘境中的公共行政学

六十年代不仅仅标志着社会动荡和公众对越战的不满，这一时期的管理体制和项目发展也未能达到公众的期望。计划项目预算(PPBS)就是明显的例证。PPBS从一诞生起就受到不断的批评。怀尔德威斯基(Aaron Wildavsky, 1930-1993)于1964年发表《预算过程中的政治》。他指出，预算在现实中是一个渐进过程，很大程度上受政治因素的影响。1969年，他在《公共行政评论》上撰文《将政策分析从PPBS中拯救出来》，猛烈抨击PPBS。怀尔德威斯基指出PPBS的计划和分析功能与预算的本质不相吻合。六十年代末，联邦政府已不再采纳PPBS。怀尔德威斯基同样对科伊的经典问题“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”提出质疑，认为该问题既不能回答亦不相干。重要的问题是预算过程应该有助于决策制定并帮助获取政策目的和项目目标的一致性。

六十年代的另一个主题是“把权力还给人民”，用行政管理的术语即是公共服务的分权。当然，分权的最终极限是无政府主义。考夫曼(Herbert Kaufman, 1922-)在《行政分权与政治权力》(1969)一文中分析了分权的错综复杂内涵。他关注于分权中的领导、政府官员的代表性以及中立的能力。考夫曼预见到了当代高度复杂的社会需要新的由公众参与的代表模式以确保负责任的行政。考夫曼认为，行政分析能够给公共政策制定带来更多的影响，同时可能带来一系列其它问题和矛盾，包括与国家经济和社会公平的冲突、地方政府和项目之间的竞争、以及规模经济下降所导致的政府运作低效率。

洛易(Theodore J. Lowi, 1931-)在《自由主义的终结：意识形态、政策与公共权威》(1969)一书中对当代民主政府提出批评并谴责利益集团多元化的瘫痪效应。洛易宣称，公共权威被私有利益集团所瓜分，从而导致一个虚弱、分权的政府――不能进行长期计划。这些私有利益集团的运作是为了达到私有目标，而非相互竞争以促进公共利益。因而政府不是在相互冲突的价值中作最优选择，而仅仅是一个利益控股公司。洛易否认了荷林(E. Pendleton Herring)及其它集团理论家预见的利益集团多元化所带来的好处。多数理论家称赞洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的处方――即回到法律或宪法民主却被认为是不可取的。尽管利益模型有着明显的缺点，却没有替代的良策。

六十年代的另外两部重要著作是：唐斯(Anthony Downs)于1967年发表的《官僚内幕》，指出政府官员的行为是理性的并追求最大限度的自我利益；戈乐碧威斯基(Robert Golembiewski)、吉布森(Frank Gibson)与科洛格(Geoffrey Y.Cornog)等人联合主编的《公共行政学：机构、过程、行为与政策读物》(1966)，该书的重点是行政官员的行为世界、塑造行政行为的机构环境以及作为管理工具的行政方法。

政策分析的发展：评估与执行

七十年代伊始，人们普遍认为多数约翰逊(Johnson)时期的“大社会项目”(Great Society Programs)远不如预期的那样理想。一些社会项目受到批判，项目评估领域受到重视。萨齐曼(Edward Suchman)于1967年发表《评估研究》，主张评估应成为一个研究领域，对评估的研究应该是总体性的，超脱具体的不同分支领域的运用。七十年代初期在评估方面的重要著作有：威丝(Carol H. Weiss)：《项目有效性评估方法》(1972)，候利(Joseph Wholey)《联邦评估政策》(1970)。但最有代表性的作品是评估理论家和经济学家里夫琳(Alice Rivlin)于1971年发表的《社会行动的系统思考》。里夫琳评论了改善政府效益的三种不同模型：分权、社会控制（即当今的授权）和市场模型。这三种模型成为政府应该做什么、如何做的争论话题。正如里夫琳所下的结论，“为确保做得更好，我们必须有区分好坏的方法”。