［摘要］:本文简要描述和探讨了美国政府的危机管理系统及在公共卫生领域的危机管理与预警系统,并介绍了这些系统如何在“非典”防范中的分工协调作用。最后分析了“非典”冲击给中国的危机管理及公共行政理论和实践的启迪。

［关键词］:危机管理系统;公共卫生危机管理;预警系统;“非典”防范

 
　 如何才能防患于未然,建立一个国家的危机管理系统?如何建立一个国家的公共卫生危机管理系统?众所周知,美国是世界强国,在国家层面和在公共卫生领域是否建立了独到的危机管理系统?在本次“非典”事件中,美国的危机管理系统如何发挥了作用?“非典”冲击给中国的危机管理带来了什么样的影响?对于中国的公共行政理论和实践又有何启迪?这些问题将是本文所要描述和探讨的重点。

一、美国的危机管理系统

1.       美国政府职能部门的危机管理组织

美国政府非常重视危机管理,先后成立了应对不同危机的政府机构。尤其是9.11事件发生之后,布什政府更是将危机意识提到了新的高度。在过去,美国的危机管理和安全管理政府部门相对来说较为分散,如司法部内的移民与归化局、交通部内的交通安全局、财政部内的联邦法律执行培训中心、农业部下属的动植物检疫局、司法部下属的国内防备厅、联邦紧急管理局、全国战备贮存战略物资与全国灾害医疗系统、能源部核事故响应小组、司法部紧急支持小组、联邦调查局所属国内预备厅等政府部门。2003年元月23日,美国本土安全部正式成立,并在3月1日前将上述政府组织统归其旗下。美国本土安全部囊括了22个不同的机构,但它们的共同目的是保护美国人民。美国本土安全部的主要三项使命是:(1)预防美国境内的恐怖攻击;(2)降低美国对于恐怖主义的脆弱性;(3)减少潜在攻击和自然灾害的损失。布什政府对于美国本土安全部寄予了很高的期望,2004年度的预算为362亿美元,比2003年度相应活动预算增加7.4个百分点(美国本土安全部,2003年)。

2.       联邦紧急管理局(ＦＥ ＭＡ)

美国本土安全部下属22个机构都很重要,它们既有独立分工,又有相互合作,构成保卫美国本土安全和实施危机管理的统一整体。但就危机管理系统本身而言,联邦紧急管理局(ＦｅｄｅｒａｌＥｍｅｒｇｅｎｃｙＭａｎａｇｅ ｍｅｎｔＡｇｅｎｃｙ,简称ＦＥＭＡ)的工作最为突出。

ＦＥＭＡ最早可以追溯到《1803年国会法案》,该法案通常被认为是灾害立法的第一项,为新罕布什尔州一个城市的一场大火提供了援助。在随后的一个世纪里,临时立法超过100多次,以响应飓风、地震、洪水和其它自然灾害。20世纪60年代和70年代的多项自然灾害,促使美国在住房与城市发展部下成立了联邦灾害援助局。飓风、地震等灾害事件增加了美国人的危机意识和对自然灾害的立法条款。1968年,《全国洪水保险法》为房主提供洪水保护,1974年《灾害减灾法案》建立了总统宣布自然灾害的程序。1979年卡特总统行政令将之前100多个与灾害责任有关的联邦政府部门合并为新的联邦紧急管理局(ＦＥ ＭＡ)。2001年9.11事件之后,布什总统意在成立本土安全

部,2003年3月联邦紧急管理局正式加入本土安全部。联邦紧急管理局的使命是:领导美国对自然灾害的准备、预防、响应和恢复,并有着“一个有所准备的国家”这样的视野(美国紧急管理局,2003年)。

二、美国公共卫生领域的危机管理系统

1.       美国疾病控制与预防中心(简称ＣＤＣ)

在公共卫生领域,卫生与人力服务部履行着美国联邦政府的职能。该部下属13个机构:即儿童与家庭管理局;老年人管理局;健康保健研究与质量局;有毒物品与疾病注册局;疾病控制与预防中心;老年保健医疗与贫穷人医疗保健中心;食品与药物管理局;健康资源与服务管理局;印地安人健康服务局;全国卫生科学院;公共卫生准备厅;项目支持中心;物质滥用与心理管理局(美国卫生与人力服务部,2003年)。

公共卫生的危机管理职能主要设在疾病控制与预防中心(简称ＣＤＣ)。ＣＤＣ的前身是1946年成立的传染病中心,位于亚特兰大市城中心。作为美国公共卫生服务部的一部分,传染病中心的一项使命是与州政府和地方政府的卫生官员并肩合作,共同与当时在美国南方肆虐的疟疾、斑疹伤寒及其它传染疾病作斗争。1970年,传染病中心更名为疾病控制中心。1992年,疾病控制中心将名称扩展为疾病控制与预防中心以反映更为广泛的角色和视野。疾病控制与预防中心在全国雇有员工8500人,其中120人在海外45个国家工作。疾病控制与预防中心下属12个中心、研究所和办公室。2003年,疾病控制与预防中心共收到72亿美元资助(包括联邦政府预算),其中15亿美元是防止与恐怖相关的活动(美国疾病控制与预防中心,2003年)。

2.       美国公共卫生危机管理体系

公共卫生危机管理系统的建立和完善也是随着时代的发展而演变,尤其是针对社会环境的压力而逐步完善的。在疾病控制与预防中心内部,1951年,流行病情报服务部建立。该服务部迅速成为广泛的卫生紧急事件的全国也是全世界的回应小组。1955年,小儿麻痹症监督预警单元建立。在随后的近半个世纪里,该中心陆续建立了对多种疾病的跟追和预警机制。但是,以电子计算机为手段的大规模预警体系的建立还只是最近几年的事。频繁增多的采取生化或爆炸案等形式的恐怖袭击都增强并加速了美国发展和完善公共卫生危机管理系统的决心和实施步伐。

美国在发展公共卫生危机管理系统方面的主要努力记录在以下的五个文件中,即:1)《公共卫生对生物和化学恐怖活动的响应:州公共卫生官员中级规划指南》(2001年7月);2)《州公共卫生预备和响应能力目录》(2002年12月);3)《地方公共卫生预备和响应能力目录》(2002年12月);4)《防生物恐怖活动就绪规划:卫生保健设施模板》(1999年4月);5)《大众伤亡的医院就绪:最终报告》(2000年8月)。这些文件对传染性疾病和流行性疾病的预警和监督提供了详细的方案,如医院的预先准备、社区的参与;实验室的准备;可能导致生物恐怖攻击的流行病线索;公共政策的准备;紧急医疗条件等等。值得关注的是,在1999年的文件中,就描述了对炭疽病、肉毒中毒、肺鼠疫、天花等疾病的诊断、预防、控制和医治措施。这种防患于未然的准备使得美国在2001年10月份遭受炭疽袭击的处理中能够有条不紊的进行,并使事件很快得以平息而未酿成全国性灾难。

3.       美国公共卫生危机管理系统中预警体系的作用和内容

建立优秀的预警和流行病应对能力是卫生部门诊查、评估和设计有效响应恐怖事件的基础。这种体系和能力不仅能够促进早期对于传染性疾病和生化恐怖袭击的侦探与回应,对于监督这些事件的影响以及公共卫生响应的效果都是必不可少的,侦探到急性病和使用生化的恐怖袭击要求将数据与多个数据库相连接。有效的公共卫生响应依赖于多个公共卫生机构的合作伙伴及时和高质量的沟通。这些合作包括联邦、州以及地方三个层级政府的通力协调,以及诊所、实验室、病毒中心、医院医生以及其它卫生伙伴的共同合作。完成准确和及时的案例报告需要专长和分析信息的技能。流行病知识对于判断自然现象、事件和初期疾病是否牵涉生物、化学恐怖袭击或是否为传染病至关重要。及时和准确的信息及信息分析还应当迅速并有效地传递给需要得知信息的各方,如合作伙伴和广大群众。只有广大群众对于疾病的性质有所及时了解,才能对疾病的扩散、预防和治疗有信心。政府的良好业绩是政府赢得合法性和公民信任的基础。

三、美国的公共卫生预警体系在“非典”传播中发挥的作用

1、  ＣＤＣ紧急响应“非典”

截至5月12日,世界卫生组织统计的全球“非典”患者共有7447名。美国截至5月11日的统计中共有“非典”患者64人。无论怎么说,美国有效应急,在对“非典”的战役中,创零死亡记录,不得不归功于其早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。据报道,3月14日,在世界卫生组织首次公布“非典”疫情后,美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的“应急工作中心。而此时,美国还没有确诊的“非典”病例。该中心(ＣＤＣ)花费710万美元建成,可以24小时运转,它的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流能力。ＣＤＣ为了防止“非典”病在美国的爆发,采取了一系列步骤。该中心使用从亚洲空运到美国的“非典”病毒标本进行了病毒分离。在两星期内,该中心和加拿大的专家们对“非典”病毒的基因序列进行了解码。这些工作将有助于查明“非典”病的发病原因。

2、  纽约市的举措———防止“非典”的地方案例分析

美国卫生与人力服务部所属的疾病控制与预防中心是整个美国公共卫生危机预警体系的中枢神经系统,但是它的触觉神经是在基层社区。虽然预警与紧急响应系统各个城市都有建立,但对于公共卫生基础设施的投资和运转情况在各个社区之间是不尽相同的。这些紧急系统的一些元件能够迅速运转,而另一些响应速度就要迟缓一些。

纽约目前有最先进的疾病跟追警报系统。该系统始建于90年代初期,最早只记录急诊就医情况,后来逐渐发展成一个可检测瘟疫传播和生物袭击的电脑系统。3月中旬,纽约某急诊室接待的高烧和呼吸困难病人连续三天猛增。现场的医护人员没有注意到症状呈现的模式,但纽约市的高科技疾病监测系统捕捉到了该信息,初步判断是“非典”爆发,但深入分析却表明是一次统计异常。纽约市卫生局疾病监测负责人怀斯博士解释说,虽然会有错误,及早把信息从一个个独立的急诊室传送到警报监控网络中心却非常重要。中心获得数据后会把它们分类,根据测试,就可以测出所出现的状况和在以往基础上可以预测的状况是否有所异常(黄东,2003年)。就纽约市而言,截至5月12日止,在纽约市发现的“非典”怀疑患者,全是在其它“非典”严重感染国家受到感染,纽约市目前仍没有发现在市内感染的个案,但市当局仍采用未雨绸缪的步骤。纽约市卫生和精神健康局目前已经准备了一项紧急应急计划,如果“非典”在纽约市内爆发,该局将采取更严格的隔离措施,所有曾和患者接触者都必须被隔离。纽约市卫生官员已经发动应对恐怖生化袭击的紧急计划。有些医院已经设立隔离病房,以准备急诊室无法安置突然爆发疫症的病者人潮。卫生局长付里顿表示市府已经准备好行使法律权力去“孤立”病人。卫生局也发动了它的病症警戒系统,使用911报警电话,急诊室到访记录,药房购买甚至是一些市府部门的缺席率去认定不正常的病者集群。

3、  美国实施全国监控

在地区层面上,ＣＤＣ为美国各州和各个社区的卫生官员不断提供有关“非典”的最新情况。联邦政府则发出了尽量减少到“非典”流行地区旅行的警告,并且对那些从亚洲地区返回的旅行人员的健康状况开始监察和监视(美国之音记者中文部,2003年)。美国总统布什于4月4日发布总统行政命令,将“非典”纳入传染性疾病隔离的名单。美国的报纸和电视新闻更是在第一时间报道世界各地“非典”的发展状况。华盛顿邮报引述专家称,911袭击后,美国强化了对生化袭击的防范,任何风吹草动都会引起高度重视,这为防“非典”做了很好的准备。一名专家更在ＣＮＮ上表示,“非典”为美国提供了一次反生化恐怖袭击的大好机会。据悉,在911袭击及随后的炭疽恐怖发生后,纽约市的疾病监控系统一直处于繁忙状态,每天通过成千上万的求救电话、急诊就医和处方进行关键症状分析、监测有无异常情况(《星岛日报》纽约讯,2003)。

4、  未雨绸缪,积极预防。

据报道,在美国本土安全部的指挥下,华盛顿州的西雅图市和伊利诺伊州的芝加哥市正在进行美国历史上规模最大的生物恐怖演习。演习的目的是测试地方、州和联邦政府对非常规恐怖袭击的准备就绪程度。演习为期5天(2003年5月12号至16号),预计耗资1600万美元,参与者多达8500人,来自联邦、州和地方各级政府的100个机构以及美国红十字会和加拿大政府。演习模拟两次互不相干的袭击,一次是西雅图市的核袭击,另一次是在芝加哥市的生物袭击。预期9月份将准备好演习的评估报告,列出哪些地方已经准备就绪,哪些地方仍然是薄弱环节而亟待加强(ＪＯＨＮＳＯＮ,2003)。

总之,美国之所以对“非典”反映迅速有效,其根本原因是,一个已得到加强的公共卫生危机管理体系。这个系统被称为美国对付生物恐怖战争的第一道防线。自从2001年以来,美国的各个医院和医学中心得到了更多的财政资助,并加强了和诸如疾病控制和预防中心(ＣＤＣ)这样的联邦机构的联系。正如前面所介绍的美国在发展公共卫生危机管理系统方面的五个文件,美国的预警体系已经初步建立并在不断完善之中。对于美国的危机管理研究,给予我最深的印象是:这是一个有所准备的国家。

结束语:“非典”冲击启示录

无疑,“非典”流行已经对中国的政治、经济、国际间交往等活动产生了巨大的负面影响和损失。如何转“危”为“机”既是我国各级政府面临的严峻现实挑战,又为我国的公共行政学理论工作者提出了迫切的研究课题。

针对如何改善和加强我国的危机管理,笔者提出以下构想:

1.建立危机管理机构,制定和颁布相关法律和规定。在国家层次上,建立“全国危机管理委员会,”统一协调与各部委和各省相应组织的关系,并对外联络沟通。颁布紧急状态法律和规定。使得各项管理有法可依,并纳入法制的轨道。

2.重建中国公共卫生医疗系统,尤其是公共卫生预警系统。中国目前正在积极进行预防未知传染病的制度建设,尤其是将中国疾病预防控制中心建设成为权威性的公共卫生机构。工作千头万绪,任重而道远。首先,在中国疾病预防控制中心应该有一流的实验室设备和一流的科研工作者。其次,在各省、市、县、乡镇的公共卫生部门应当有专职、懂传染病专业的人员负责流行性疾病信号的收集、加工、分析和传播。第三、各医院、诊所应该加倍警觉,对各种可能的传染性疾病案例信号及时收集、分析并传播给当地政府卫生部门。第四,应当建立和完善全国性的计算机网络、覆盖各级各类政府公共卫生部门、科研机构、事业单位、非盈利团体、民间机构及医院、诊所等。第五,各地党政部门应该给予公共卫生危机管理系统以人力、财力的鼎立支持。在农村,要建立和完善乡村一级的医疗和卫生体系;在城市,要切实建立防疫站(疾病控制中心),加强社区医疗的全面管理。政府应当扮演积极的角色。

3.信息披露机制改革(张曙光,2003)。对于任何危机预警信号,应当有信息传播的畅通机制,使得信息迅速传递给利益相关者。这包括,相关信息通过内部渠道传递给各省、市、县及中央政府决策者;相关信息通过大众传媒传递给广大群众和千家万户。一个执政为民的政府应当允许群众在牵涉他们切实利益方面有知情权。危机预警信号是公共产品,政府不应当垄断。否则,如果仅仅通过政府内部机制自下而上传递信息,由于各种各样原因,很容易造成信息失真,从而给中央领导准确掌握真实信息造成困难,对客观实际不能准确判断,进而不能作出及时的最佳决策(龙希成,2003)。所以,应当允许和鼓励多渠道、全方位的信息传播。

4.建立良性的政府———公民关系。运用为民服务的指导思想,就应当在实践中提倡政府与公民的良性互动:政府为民服务,人民信任政府。当各种危机出现时,除政府为主体外,应当允许和鼓励民众和各种民间社团的参与,发挥和调动它们的积极性。这种努力代表着远离过去的以国家为中心的治理范式,而迈向新的以公民为中心的治理范式并确保为中国社会各个部门都带来利益。