摘要
1998年3月，中国起动第7次政府机构改革，这是以前一系列政府组织改革努力的再一次尝试。尽管评价新近行政改革的结果还为时尚早， 但研究中国行政改革背后的动力和主要特征还是可能的。本文通过将中国行政改革与历史上进行的日本，英国和美国的改革相比较，为中国政府改革提供了一个新的视角。众所周知，英国和美国采用的是新公共管理（NPM）方法。一方面，我们的分析显示，中华人民共和国改革有她的独特特征——目的是改变政府职能， 加强法治，并且调整政府和共产党，政府和企业及政府和社会之间的关系。 这些特征意味着中国改革不完全复制那些NPM使用方法。另一方面，中华人民共和国改革又具有NPM的一些主要特征——最值得注意的有，权力下放，民营化，市场化和精简的举措。这种两重性证明全球化运行的力量。NPM 概念在后毛泽东时代已经渗入中国改革者的思想，导致他们使用一种和毛泽东思想成鲜明对照的方法。

导 言
全球视野中的中国行政改革
最近四十年来，几乎世界上的每个国家都进行了不同类型的行政改革试验。在过去的二十年，大多数发达的工业民主国家改革都归入新公共管理 (NPM) 这一大标题下。许多NPM改革中的举措使公共部门更有效率和更具响应性，部分是通过借鉴私营企业的理念和实践。政府在改革措施中，精简组织和人员，将公共组织和职能私有化，并且使用竞争和承包的形式来刺激效率。
不同的解释用来回答在许多工业化国家进行的各种各样改革。一个解释是20世纪70年代和80年代的预算赤字迫使政治领导人抑制公共开支的增长。另一个解释集中关注意识形态的影响，也许首先最具有代表性的是英国的撒切尔主义 (Thatcherism) 和美国的里根主义(Reaganism) ，后来则反映在克林顿总统和布莱尔首相的新自由主义政策上。 尽管有一些努力去对两个或更多先进的工业化民主国家的行政改革进行比较，但很少对政治和经济发展完全不同的国家之间的改革动议进行比较 (曾有过这样大的尝试，参见Common，1999)。在一次对公共管理改革动议进行比较的雄心勃勃的努力中，波利特和布克尔特 (Pollitt and Bouckaert 2000) 对10个经合组织国家进行了取样。日本和中华人民共和国不在他们的名单上。对两个以上国家的NPM的比较研究是有限的，把发展中国家包括在内的研究则更少。然而，如果要在整体上了解行政改革的原因和特征，特别是了解NPM，并取得理论进展的话，那么将发展中国家包括研究在内是很重要的。
这篇文章通过总结在过去的二十年在美国、英国和日本已经发生的改革努力，朝这个方向迈出了一步。我们提炼出改革的一些普遍属性，并且把它们和一直在一种不同的政治和经济环境里进行的改革行动相对比：中华人民共和国 (PRC)。当然， 我们并不是设法声明，在中华人民共和国的新近事件是NPM运动的典范。相反，本文的目标是确定， 尽管在中华人民共和国和其它国家之间存在明显的差别， 是否可以辨别出一个行政改革的一般模式；如果不能，那么在四个被选国家中决定性的差别是什么。这次探索的一个最主要目的是确定在不那么发达国家支持NPM的一些变化来避免韦伯模式（Weberian models）的充分发展——即有效跳过在西方历史经验中一个发展阶段——是不是合理。面对全球化，中国能否持续调适外界影响并且继续进行独具特色的行政改革？它能在公共行政部门改革中赶上西方的民主国家吗？另外，它的行政改革在多大程度类似于西方的NPM 运动所进行的改革？
文章将按以下方式组织。第二部分简要回顾文献，对NPM进行定义和概述。第三部分回顾日本、英国和美国一些主要的改革，强调他们的最显著特征。英国和美国都与NPM有关。相比而言，日本一般不认为是NPM运动的领导之一。虽然如此，日本的经济压力加上公民对公共服务的批评实际上已经在过去的二十年产生改革措施。因此它对于NPM国家总名单是一个适宜的补充。第四部分回顾了中华人民共和国的行政改革。第五部分将三个国家与中华人民共和国的模式进行比较，并且对比较结果的价值和限度做出总结。第六部分讨论四个国家改革措施并且得出一些结论。总的来说，通过对发达国家和发展中国家和在英语（Anglophone）与非英语国家之间的比较，本文是对行政理论改革理论的初步尝试。
 
新公共管理：席卷全球的行政改革浪潮
从20世纪70年代后期和80年代的早期起，很多国家开始进行行政改革。 当时这些国家已经出现经济下降趋势，他们的大多数还加上有要求变革的政治压力，“抨击官僚”是经常采取的形式。公共官僚被指控为自我膨胀、麻烦不断、缺乏创新、了无生气和反应迟钝(Savoie, 1994)。在对公共部门外界压力做出反应的过程中，全球的政府进行了各种各样的行政改革。那些NPM运动不仅仅局限在发达国家，例如澳大利亚、加拿大、新西兰、英国，而且也发生在亚洲、拉丁美洲和非洲的一些发展中国家和转型的社会中。像新加坡、马来西亚、印度、菲律宾、加纳、马尔他等国家都采用了NPM 理念和实践 (Lam, 1997)。根据诺兰 (Nolan 2001) 所提出的分类，国家可以根据它们改革的深度沿着一个连续统一体排列。在一个末端，像英国，澳大利亚和新西兰等国家进行全面的改革。在另一端，像德国，日本和瑞士等国家只进行了有限的改革。大多数国家，例如美国，处于中间某个位置 (Nolan, 2001)。
像大多数其它学术概念一样，不可能给NPM一个简单定义。一些人认为在过去二十年间进行的任何行政改革都能够归于NPM这一大标题下 (Lam, 1997)。但是这个定义冒着这样一个危险即，网撒的太宽了。休斯（Hughes）把NPM定义为“一个协调一致的公共部门改革项目，目的是用管理代替行政， 尽可能用市场或者用合同来代替正规的官僚制， 并且缩小公共部门的规模和范围” (1998, p.1489)。佩里和克雷默（Perry and Kraemer）解释道“公共管理融合了传统公共行政的规范导向和一般管理的工具导向” (1983, p. x)。在他们的新书里，波利特和布克尔特 (2000) 首次探索公共管理改革的目的 (在我们的阐释中，“新公共管理改革”和他们的“新公共管理”是互换的)。对他们来说，公共管理改革有三个核心特征。首先，公共管理改革旨在减少公开开支，提高公共服务质量，并且使政府运行更有效率和有效益。第二，公共管理改革旨在提高政治家对官僚的控制，授权给第一线的公共管理者，并且使政府更具有透明度，对立法机关和公民更加负责。第三，对政治家而言，公共管理改革提供象征性的好处并且提高他们的合法性。波利特和布克尔特继续将公共管理改革定义为“对公共部门组织结构和过程进行的审慎变革，目的是使它们 (在某种程度上) 更好地运作” (2000, p.17) 。
总的说来，我们对NPM的理解是：这些改革开始于1979年 和80年代早期，起源于英国、新西兰和澳大利亚，然后传播到世界其它各地。NPM的主要特征是将私营企业管理的技术和理念运用到公共部门管理中。具体说来，这些想法包括减少公共部门人员的数量、减少公共支出的规模、民营化、业务外包、政府服务外包、引进管理的分权形式、尝试解除管制和重新管制、培养一种以绩效为基础的文化、利用质量检测工具、强调结果而非过程，并且强调顾客至上 (Masser, 1998)。当然，很多行政改革并不包括上面所提到的所有指标。但是，那些在英国所进行的改革是非常接近可以用以代表NPM的改革，因此它可作为其他国家的模板。下面是英国所进行的主要改革行动：
•在1979年，雷纳稽核开始，包括一个特别效率小组，任务是检查政府当局的开支，主要导致人员的精简。
•财务管理改革方案（Financial Management Initiative，简称FMI）(从1982年起)由财政大臣直接领导。
•下一步动议 (the Next Steps Initiatives)，从1988年开始，加强政府权威向机构的转让 (例如，社会和劳工局，大英博物馆和英国专利局)。到目前为止，已经建立了90个这样的机构，60%的英国公务员在那里工作，预计甚至会有更多的人在这些机构工作。
•1991年出版的公民宪章 (the Citizens’ Charter) 意图是提高公共服务质量。公民宪章是一种全国性的法律框架，它确定最小的绩效标准。每个公共机构必须建立它自己的宪章，包括质量标准，绩效原则等等。公民被理解为是公共服务的顾客，他们对公共绩效的期盼和评价部分限定了这一标准。绩效质量的职责被授予在职公务员，他们要遵守这些已经公布的标准。公民 (顾客) 有权利坚决要求这一点 (Masser, 1998, pp. 1856-7)。

日本、英国和美国的行政改革
在其它地方对日本、英国和美国行政改革措施已有详尽的说明。对我们来说，这个部分将突出这三个国家一些主要的改革措施，目的是：⑴确定范围广泛的相似点和差异； ⑵ 提供一个粗略的基准，借助这个基准，与中华人民共和国进行的行政改革所作的比较和对照才可能被评估。这样做的目的是为了探讨一些NPM的观察者的设想即，这样的改革不可能在发展中的和转型的国家中进行。不用说，这个观点认为中华人民共和国不会在它自己的行政改革中使用NPM的理念和技术。我们将考察中华人民共和国的情况，探讨这一观点是否正确。

日本
大多数观察者和评论员把日本现代经济的成功归于其国家官僚体制的高效率(Pempel, 1982; Elliott, 1996)。的确，日本于1869年首次为进入公共服务建立一个严格的审查系统，并且颁布规章禁止政党的影响和庇护。因此，大家认为，国家官僚体制具有等级性、高效率、自信和忠诚。所以它赢得公众的尊敬。自明治维新 (Meiji Restoration) 起，日本公务员就吸引了国家的“最优秀、最具有智慧”的人才 (Pempel，1982)。结果，在传统的日本社会里，公共行政领域流行两种哲学：第一种信仰“官僚主导的国家”；第二种被叫做“积极政府学派”（positive-government school）(Wright and Sakurai, 1987)，它强调政府在社会和经济方面所扮演的积极角色。尽管有这一传统，日本官僚体制的角色和地位受到在20世纪许多事件和因素的挑战。自从第二次世界大战以来，日本政府进行四次行政改革：1949年、60年代、80年代和90年代 (Kim, 1995) 。
战后日本主要的行政历史可以概括为不断重复采取措施来控制政府增长、发展一个财政保守主义的政策、寻求解除管制并且使精英公务员更加透明和负责 (Terasawa and Gates, 1998)。前面两个改革取得极大的成功。推动改革的关键机制是政府改革委员会。第一个行政改革临时委员会 (RINCHO) 成立于1964年，第二个临时委员会成立于1980年。随后建立了另外三个行政改革促进委员会——1983年的第一个委员会，1986年的第二个委员会，1990年的第三个委员会 (Jun & Muto, 1998)。在20世纪50、60年代，“日本政府的政府人员增加了33.4%，从1957年的674, 126增加到1967年的899, 333” (Jun & Muto, 1998, p.198)。这种增加使得行政管理机构 (the Administrative Management Agency) 进行了人员削减计划，这促使1969年《总人员数量控制法》（Total Staff Number Control Act of 1969）的制定。最初的改革强调巩固民主，后来逐渐转移到使官僚制合理化，其方法是确定中央政府机构人事规模的限额。 到90年代，全球因素给日本政府施加压力去解除对经济的管制，进一步改革公共部门，使其在国际市场上具有竞争性 (Furukawa，1999 ) 。
 70年代的石油危机所引起的经济减速加上国债的增加导致1980年成立了第二个行政改革临时委员会 (RINCHO) (Jun & Muto, 1998; Wright and Sakurai, 1987)。70年代的公开开支增长和经济趋势一起产生的影响是双重的。首先，公众开支 (国家和地方) 占国民生产总值的比率急剧地增加。其次，在税收没有增加的情况下，政府借贷开始急剧增长。
经济力量并不是日本行政改革背后的主导因素。洛克希德丑闻 (the Lockheed scandal)，和当时的田中首相（Prime Minister Tanaka）有关联，在1976年被披露，一些公共官员的其它可疑的财政行为也被曝光。公众对政府的信任和信心逐渐减弱。因此，政府问题和无能与当时私营企业成就形成鲜明的对比 (Wright and Sakurai, 1987)。
20世纪90年代，行政改革再次被高高放在了日本政治家的议事日程上。根据三岛 (Mishima 1998) 的观点，至少三个重要的因素促使桥本龙太郎（Hashimoto）首相继续行政改革。首先，由于一系列丑闻和管理失误，官僚体制和官僚人员在20世纪90年代成为公众公开批评的对象。在一次朝日新闻（Asahi Shinbun）进行的民意测验中 (1994年5月15日)，51%的回答者“不相信官僚”，读卖新闻（Yomiuri Shinbun）(1994年6月5日) 发现77%的回答者赞成某种官僚体制的改革 (Nakano，1998)。 改革的第二个动力是持续的经济衰退。第三个改革原因与公众对桥本龙太郎首相的信心恶化有关 (Mishima，1998)。
在20世纪70年代，公共开支和国债增加比国内生产总值的年增长更为迅速。处理赤字问题和债务问题的一个解决办法就是增加税收。早在1979年时，大平首相（Ohira）试图通过削减一些支出并且提出新的消费税来平衡预算。大家怀疑，他后来在自民党失去了领导地位，主要是因为他提议增加税收 (Wright and Sakurai, 1987)。这确实使得他的继承人，铃木首相和中曾根首相（Suzuki and Nakasone），在没有增税的情况下去平衡预算。15 年以后，也就是1994年，细川首相（Hosokawa）将税率从3%增加到7%时，也经历一次相似的彻底失败，虽然他通过把消费税重新命名为福利税以设法软化结果。在巨大的压力面前，细川首相第二天不得不撤消这个计划 (Nakano，1998)。当增税在政治上变得不可接受时，政治家必须寻求其它有效的方法抑制公共开支的增长和减少国债的增加。
从80年代的早期起，行政改革采用三个主要策略：民营化，削减用于个人福利的公共开支和精简人员。日本电话和电报公司和日本烟草和盐垄断公司在1985年被民营化，同时日本国家铁路在1987年被分成七家不同的私营公司 (Nakamura 和Kanda，1998)。公众养老金，保健和大米补贴被削减，而公务员的数量在1982 和1995年之间也减少了41, 000 (Elliott, 1996)。80年代的行政改革主要与这五个策略有关： 1) 减少政府人员和开支，2) 解除管制，3) 自从上至下移交职能和权力，4) 使国有公司民营化，和5) 改组并且重塑中央部门和机构 (Wright and Sakurai, 1987)。在20世纪90年代，在强调解除管制和权力下放的同时，公共部门人员和组织的增长也得到抑制。另外，自发的协会（voluntary associations）也吸引了更多的关注 (Elliott, 1996) 。
此外，行政改革也以重组官僚组织的形式进行。1997年9月行政改革委员会提出一个改革计划叫中期报告 (Mishima，1998)。这一计划的最重要的特征将部门和机构的数量从21个削减到12个。
根据日本的经济战略委员会 (the Economic Strategy Council of Japan) 出版的一份文件(1999)，关于政府雇员精简，日本政府行动有以下特征：
•十年内被削减官员的数量应该是在公共雇员的20%和25%之间。地方政府官员也应该设定相同的削减目标。
•公共部门应该引进类似于私营企业中已予以执行的提前退休计划。必须严格限制招聘新政府官员。
•积极推行外包给私营企业。
•需要加深公共和私营部门之间人员的交流。
虽然公共部门改革的压力来自经济衰退，但是改革过程是一场在逆境中求生存的战斗。桥本龙太郎精简官僚体制并不深入，各种各样的建议只不过是在巩固方面做了一些不重要的努力。首相将财政和项目责任转移到地方政府所作的努力也是如此 (Katsuji, 1998).。对于日本的改革措施，一个日本观察者得出结论，“新近的联合政府没有展现政治权威来实行实践措施且让人想起在别处的NPM政策” (Furukawa, 1999, p. 447)。 相反，变革是渐进的，集中在官僚机构权力和民选政治权威机构的权力之间混合体的各种变体上，并且是倾向于后者的。