近年来，“征地”几乎成了腐败、暴力、冲突的代名词；哪里征地频繁，哪里就出现官员腐败、社会冲突甚至家庭悲剧。一旦成为地方政府的主要财源，中国的征地确实产生了太多的问题。在农村的城市化过程中，征地往往意味着补偿过低、农民流离失所、官员和开发商中饱私囊以及国家规定的耕地红线受到威胁。城市土地本属于国有，因而一般不涉及征地，但是除了耕地问题之外，城市改造过程中的大规模拆迁也产生同样问题，而对于征地或征收（如房屋产权）造成的大量社会问题，国家却缺乏有效的解决方案。今天，我们忍不住一声呐喊：地方政府不能再征地了！

然而，政府征地或征收却是经过1982年宪法授权的，而且不仅中国宪法如此规定，外国宪法也都同样授权。各国宪法都普遍授权政府征收，但前提条件是征收必须符合“公共利益”并给予“公正补偿”。如果中国和发达国家在宪法规定上有什么差异的话，那就是中国宪法只规定了“补偿”，而不是按照公平市价的“公正补偿”。别看只少两个字，带来的社会后果却绝非这么简单。如果不按市价给予补偿，那么地方政府即使严格按照法律规定办事，但是法律规定的补偿标准过低，而政府征收之后可以按更高的市价卖出土地，从中坐收征地差价，那么征地就成了地方政府一本万利的生财之道，更何况不少地方并不严格按照法律规定办事。由此产生的后果显而易见，在此不赘述。发达国家的宪法规定“公正”补偿、取消征收差价，并通过独立的司法实施公正补偿标准，正是希望消除地方政府的征地冲动。

在不能保证公正补偿的情况下，征收的另一条宪法要求——“公共利益”——是不足以遏制权力滥用的。这是因为“公共利益”太抽象、太模糊、不具备可操作性，以至不论什么征收项目，总是多少可以和它沾上一点边。如果说修建高速公路属于“公共利益”，那么办工厂、建商厦就一定只涉及纯粹的“私人利益”吗？有人主张按照是否营利为标准，但是高速公路本身就是一门营利很高的产业。关键在于，在“公共”和“私人”之间不存在一条绝对分明的界限，因而通过“公共利益”限制征地行为的希望注定要落空的。这是为什么有些国家（如日本）通过法律明确规定什么是属于符合“公共利益”的征地，但是如果完全按照这种法律去做，难免产生削足适履的结果，有的项目徒具“公共利益”的外表而在法律上一路绿灯，有的项目则确实需要强制征收却被排除在外。这也是为什么绝大多数国家的法院都放弃了界定“公共利益”的努力，几乎将其作为一个不适合司法干预的“政治问题”。有些国家（如美国）主要靠代议机构确定征地是否符合公共利益，有些国家（如德国）则主要依靠行政机构的自律。

目前，中国地方人大及其常委会在征地过程中完全不发挥作用，地方司法也难免受到当地政府的干预和影响，而在公正补偿得不到制度保障的情况下，既不能期盼地方官员在巨大的利益驱动面前洁身自好、守法自律，也不能奢望这种源于切身利益的强烈冲动能为“公共利益”这样的弹性条件所约束。换言之，目前宪法关于征收的规定完全不能制约征收权的滥用。事实上，地方政府正是打着“公共利益”的旗号进行大面积城市化和城市改造。宪法规定的“公共利益”不仅没有约束征收权，反而成了地方大肆征收的权柄，似乎一旦“公共利益”存在，地方政府就不仅可以而且应该征收。然而，这个逻辑显然是不成立的：即便具备“公共利益”，政府也不一定有必要动用征收权，而是可以任由开发商和农民或城市居民自愿达成协议；“公共利益”只是政府在行使征收权之前所必须满足的一项条件，但是它并不要求政府为了实现公共利益而主动行使这项权力。虽然根据发达国家的宪法，“公共利益”加“公正补偿”似乎构成了征收的必要和充分条件，并足以控制征收权的滥用，但是中国自有中国的国情，因而不能完全套用外国的逻辑。尤其在目前公正补偿没有保障、“公共利益”限制又靠不住的情况下，有必要对征收程序和启动条件提出更高的要求，否则就无法解决征地给中国社会带来的种种问题。

值得注意的是，中国政府在社会发展过程中所发挥的功能是和发达国家完全不同的。在以市场经济为主的发达国家，各级政府的主要作用是提供市场本身无法提供的公共物品，如国防、治安、环保、食品卫生、基础教育，而不是人为促成GDP增长，GDP也不是考核地方官员政绩的主要指标。发达国家也经历了城市化过程，但是在本来就没有城乡二元体制隔阂的社会里，城市化是市场经济不断发展和扩张的自然结果，而不是政府在政绩指挥棒和自身利益驱动下人为推动的产物，因而征地只是社会自然发展过程中的偶然事件。相比之下，中国目前的绝大多数征地或拆迁都是在城市化或城市改造背景下发生的，其中受制于政绩体制的地方政府发挥了主要的牵引作用。这种发展模式固然加快了中国城市化和城市面貌更新的速度，但是其代价是不容忽视的，征地和拆迁过程中发生的大量违法和侵权行为就是有力证明。笔者认为，中国城市化和城市改造也应该贯彻市场原则、遵循市场规律，主要依靠私人主体之间的自愿交易而非政府强制征收来逐步推进。相应地，政府职能应该从发展地方经济转移到完善地方治理，保证一方水土的安全、健康、文明和法治。

但是在宪法所规定的“公共利益”和补偿制度都不足以遏制征地冲动的情况下，如何保证地方政府不涉足其应尽职能之外的事情？有一种观点认为，只有实行集体土地私有化，才能从根本上解决征地问题。固然，土地所有制的集体化和国有化确实导致土地产权的空壳化，实际处置权落到各级政府乃至村委会手中，为各级官员和村委会成员滥用征收权提供了便利，例如城市政府可以借口收回国有土地为强行拆迁制造理由。土地私有化有助于土地产权的具体化和实体化，从而有助于农民和城市居民维护自己的财产权利。然而，且不论私有化方案在目前的宪法框架下是否可行，土地私有化真的能根除征地制度不完善所带来的弊病吗？不难想象，如果补偿标准过低而“公共利益”难以界定，那么地方政府依然可以通过变卖土地而财源滚滚，因而依然存在强烈的征地冲动；只不过以前征的是集体土地，现在征的是私人土地，至多征地手续麻烦一点而已。由此可见，在相关制度缺位的情况下，土地私有化并不足以规范政府征地过程。事实上，在以土地私有制为主的国家，宪法征收条款正是针对私有土地的征收；即便土地私有，政府显然还是可以征收的，只不过必须符合“公共利益”和“公正补偿”的宪法要求而已，而在这一点上，私有土地和公有土地并没有本质区别。换言之，即便在土地公有制的框架下，也还是可能通过完善制度来规范征地过程。

笔者认为，要规范目前失序的地方征地过程，中央有必要出台强硬政策，禁止目前绝大多数地方征收行为。为此，中央首先需要转变思维，明确肯定地方政府的主要职能是提供地方公共物品，而不再是发展经济和增加GDP，因而也不应在城市化和城市改造过程中发挥主导作用。城市化和城市改造应在政府规划和审批控制下，在当地居民和开发商自愿协商基础上自然进行。这样，地方政府就失去了绝大部分征地理由。开发商要用地，不是去找当地政府商量并借用公权力压低补偿和强制拆迁，而是要找当地居民商量并得到多数居民的同意；在农村，这意味着要召开村民会议并得到多数拆迁户的同意。如果补偿标准和安置方案让多数利益相关的居民满意，那么根本无须政府介入就完成了城市化和城市改造过程。如果多数利益相关人同意开发方案，但是少数“钉子户”坚持不走，那么开发商可以请求法院决定补偿标准的合法性与合宪性；如果法院确认补偿达到了“公正”标准，那么开放商才可以申请政府强制拆迁。在整个过程中，政府只能发挥中立和被动的作用。

总之，征地意味着政府和开发商之间的双赢交易，利益受到影响的农民或城市居民则反而成了局外人；在这种格局下，原本属于他们的“公共利益”自然成了牺牲品。要切实保障“公共利益”，只有让人民自己发挥更大的作用，在社会发展进程中决定自己的命运。

载《中国经济时报》2008年2月28日