评财政转型与金融改革的五大冲突
           
作者：钟伟

             
            　　
            　　按照十六届三中全会的精神，财政政策和货币政策各自的作用有明确划分，在中国还是第一次。货币政策的职能被界定为保持币值稳定以及总量平衡，并维持金融稳定。财政政策则负担经济增长、结构调整和收入分配三大功能。如果我们更宽泛地观察，近十年中国财政和金融转型之间时有冲突，协调不足。
            　　第一，考察1994年到亚洲金融危机这一阶段。当时国内宏观经济的基调是明显的经济过热，当时在金融方面的措施主要有两点，一是持续提高利率，以及央行大幅度回收对商业银行的再贷款做对冲，这些措施都是紧缩性的；二是1994年的汇率并轨。当时财政方面的措施主要是分税制改革，考虑到其时是弱财政强金融，财政收入占国内生产总值的比重大概仅维持在11%稍多一些的水平，分税制改革大体上还是成功的。
            　　当时的财政分税转型和金融层面的各种措施，是对付过热的双重紧缩措施，两者之间的协调效果较好，好到中国经济快速地“软着陆”了。
            　　第二，考察1998到2000年这一阶段。当时国内宏观经济的基调是通货紧缩突如其来，经济增长形势十分严峻。当时积极财政政策开始启动，出口退税率也开始调整。应该说没有1998年财政的启动就不会有随后中国经济相对平稳的发展。但当时耗费了不少财政资金的改革，例如粮食流通体制改革、以精简机构而不是制衡权力为核心的政府机构改革，都似乎十分昂贵且收效不彰。
            　　但总体而言，以扩张性财政政策来作为宏观经济的反周期政策是基本恰当的。当时金融体制，主要是两方面的改革，一方面是由于当时的美元坚挺和东亚货币的竞争性贬值，导致中国出口滑坡、利用外资徘徊不前，结果导致通过外汇占款方式发行的基础货币明显不足；另一方面，试图对银行体制进行改革并化解金融风险，信贷投放有所回落。选择在1998年开始整顿银行、化解风险恐怕值得商榷，毕竟银行转轨的时机选择应该是顺周期的，即在经济高涨、政府财政宽松、企业盈利情况好转和居民收入增长时，商业银行的积累能力也较强，化解金融风险所引起的振荡也会相对有限。
            　　针对当时通货紧缩的基调，当时的积极财政政策是必要的，但货币政策出现了明显的“打右灯、向左转”的问题，并且化解金融风险的时机上也值得商榷，因此财政和金融的配合开始出现脱节，刺激经济复苏的效果也就打了折扣。
            　　第三，如果考察2001至今的这一阶段，则目前的宏观经济形势是经济自发增长能力迅速提高。这期间外部存在一个扩张性冲击，即美元的急剧贬值对人民币的拖累，经济走势趋暖乃至有过热的争议。从目前的情况看，财政政策所做的是事实上的逐步淡出，而货币政策所做的是被动性的扩张。两者之间的冲突开始显形化。
            　　冲突之一，金融面的人民币走软和财政面的退税问题。人民币随美元走软导致出口增长迅速，鉴于目前的强制结售汇制度和对人民币强烈的升值预期，基础货币的投放增长迅猛，同期广义货币投放也迅速增长。在此背景下，出口退税并没有及时调整下来。对退税的争议是不少的，但从中央财政退了4000多亿，仍然有3500多亿的情况看，在不实施外贸环节的增值税分享，不考虑退税的贴息和其他金融举措的约束下，中央不调降综合退税率几乎是不可能的。
            　　冲突之二，财政发行的国债和央行发行的票据之间利率倒挂问题。长期以来，货币市场发育的不良和资本市场的早熟使得中国金融产品的创新相当有限。在出现了银行间有过度的流动性时，央行不得不在公开市场上持续释放国债并回笼货币，但很快央行所持有的国债便接近告罄，因此央行不得不创造出央行票据来作为吸收流动性的补充。但由于此前银行和券商对国债的长债短炒，导致国债年收益率低至2.3%-2.4%，而在2003年下半年银根已经趋紧的情况下，央行票据的收益率高至2.8%-2.9%，这只能导致国债价格迅速下跌和财政发债的困难。由于国有银行体系持有超过万亿的国债，因此迄今国债价格3%-4%的下跌，已经导致银行体系直接损失了500亿左右，这不能不说是一个沉重的冲突代价。在这种冲突下，如果财政将拟议中的增值税从生产型向消费型过渡，那么由于投资密集的行业能得到较多的增值税抵扣，这将更导致目前已有的汽车、钢铁等行业的加速扩张。
            　　冲突之三，金融部门内部，或者财金之间就金融市场改革的矛盾，其中国有股减持的仓促尝试是最惨痛的教训。而目前，货币市场基金的争议也同样折射出不同的金融监管部门之间的不协调。
            　　冲突之四，财政所做的农业税费改革的努力和金融所做的基层金融改革之间的落差。在农村税费改革从小范围试点到20个省市铺开，再到全面展开的时候，金融基层改革也在如火如荼地进行，县以下金融网点的撤并几乎使农村金融服务提供者的角色出现空缺,基层金融的空洞化无疑将极大地抵销税费改革的正面效果。
            　　冲突之五，在对积极财政政策的质疑中货币希望承担某种结构性功能。如果说1998年的财政政策是积极的话，那么到2003年已经事易时移了。回顾当年的积极财政政策，包括了应该有三方面的举措，一是发行长期建设国债，扩大投资需求，这些国债主要用于基础设施建设和国企的技改，而后增加了西部开发和环保等内容；二是调整收入分配政策，强调社会正义和培育需求，主要是中央财政用于“两个确保”和城市“低保”的资金，目前大约是600亿一年；三是调整税收政策和财政支出结构，刺激私人部门的需求,包括停征固定资产投资方向调节税，车辆购置的费改税,增加了社会保障支出和工资性支出，也增加对农业、教科环卫等的投入。这三个含义中，只有第一个具有不完全的积极财政的意义，其余均属于公共财政职能。应该说,1998年我们无意中走的是既带有公共财政又带有积极财政色彩的道路,目前总体上积极财政政策已经事实上退出,若对政府公共服务部分也片面强调退出,将导致严重问题。就货币试图负担某种结构性功能而言，无论从理论还是实践上都缺乏先例。
            　　这只能导致财政和金融的关系更为混乱，到2002年，五年共发行长期建设国债6600亿元，同期银行发放国债项目配套贷款1.32万亿元；到2003年，上述数据分别是8000亿和1.8万亿。财政和金融风险再度高度趋同化，这不能不说是一种倒退。
            　　自2001年之后，中国经济已经步入了一个难得的好局面，但财政和金融的冲突日益显形化，并且财政和税收、央行和银证保监管部门之间的冲突也在潜伏和上升。
            　　在未来的数年，财政转型和金融转型之间的冲突将进入高频阶段，这种冲突集中在以下方面，一是财政和金融为稳定汇率所支付的代价；二是财政的收入再分配因素，以及金融的信贷投放因素，对价格走势的影响；三是国有银行转轨进程中的财政负担问题；四是随着升息压力的体现，国债和央行票据间的收益率倒挂值得关注。未来财政和金融转型时，的确需要面对冲突，加强协调。