银监会目前是多余的--论货币政策和金融监管分立的有效性前提
           
作者：钟伟
             
           
论货币政策和金融监管分立的有效性前提
           
钟伟（北京师范大学金融研究中心）
           
目前，在中国央行和银监会是否应该就货币政策和金融监管各司其职的探讨正在逐渐深入，将金融监管职能从中央银行分离出去的理论依据主要有两个，一是认为中央银行既负责货币政策的制定和执行，又负责金融监管，会造成较为严重的角色冲突。二是认为中央银行既负责宏观的货币政策的制定和执行，又因金融监管涉及大量微观的和具体的活动，直接制约了金融监管的专业化（王君，2001）
            。此外，虽然银行监管原本是央行的传统职能，但近年来国际趋势是将职能逐步从央行分离出来，另组一个独立的超级统一监管机构，负责银行、证券和保险三大金融领域的监管。这可能是国内一些学者倾向于央行银监会分立模式的的三种理由。本文从货币政策和金融监管分合的理论假说和制度变迁背景方面对上述理由进行了分析，指出监管职能或机构的变动主要是为实施独立有效的银行监管，金融监管政策的完整性和监管水平的提升，并不全在于架构的调整，缺乏监管理念更新的单纯机构变更永远是相对次要的。
            一、中央银行的“双重角色冲突”及其外部化
            关于央行在执行货币政策和银行监管时的“双重角色冲突”是人们倾向于央行和监管部门机构分立的主要理由。对角色冲突的通常说法是，央行身兼二任时，会更倾向于少采取不利于银行体系利益的事情（例如降低利差），结果央行在制定和实施监管时成为商业银行的“监管捕获者”（Regulatory
            capture），因为央行过多地考虑了保护银行而非公众的利益。但货币政策和监管政策应该合并还是分立从来都是广受争议的难题，而分合选择通常取决于一系列因素，包括一国金融体系的特质，中央银行货币政策独立性是否已得到保障，以及中央银行的现状在多大程度上同时影响货币政策和金融监管政策的有效性等（Joseph.Haubrich，1996）
            。就中国的情况而言，角色冲突的确存在，例如央行若决定调整利率，那将明显地直接银行体系的盈利能力，甚至可能由于货币政策失误而触发银行危机。央行在这样的背景下就可能对金融监管持较为松懈的态度，例如对银行资本金的不足、对不良资产的积累采取视而不见的态度。如此央行兼具货币政策和金融监管双重职能时，必然会诱发其内在的通货膨胀倾向。但角色冲突也可以视为一个悖论，即将货币政策和金融监管分离，并不意味着克服了角色冲突的难题，而仅仅是内部冲突的外部化而已。
            如果央行身兼二任是有问题的，那么通过独立于央行的银监会的模式，将金融监管职能分离出去，也会导致货币政策的制定和执行时，偏离银行体系的承受能力。货币政策的目标当然是通货的稳定，但货币政策的调整也不能不考虑金融机构的财务状况，一旦金融监管从央行中剥离，那么货币政策决策时就可能缺乏足够的金融监管信息的微观支撑。在央行身兼二任时，央行不存在货币政策信息和金融监管信息之间的不对称性，它都充分地了解这两个层面的信息，在央行和银监会各司其职后，央行将享有充分的货币政策信息和不完备的金融监管信息；而银监会享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。当然有两种渠道可以部分央行和银监会分离后带来的信息不对称问题，第一种渠道是中央银行通过支付清算体系，可以方便地监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但上述渠道获得的银行微观信息仍无法替代金融监管的第一手资料。第二种渠道是加强央行和银监会之间的信息共享和沟通。例如在2000年，我国在人行、证监会和保监会之间建立了联席会议制度，以加强三大监管机构之间的协调，当然未来联席会议完全可以再增加银监会，但联席会议制度显然不足以完成上述诸多使命，信息共享的时效性和全面性都必然与央行身兼二任时同日而语。
            更为严重的是，通过设立银监会将货币政策和金融监管相互冲突的外部化，可能削弱央行较为准确地行使最后贷款人角色。在央行身兼二任时，若央行执行紧缩型的货币政策，则在金融监管时也可能更为苛刻，以达到紧缩的效果，但这种苛严有一个底线，即央行显然试图将监管的苛严控制在不至于导致银行遭遇过分的流动性短缺而影响银行存续的地步，以免银行倒闭使得央行不得不背上履行最后贷款人的沉重负担。而在央行执行扩张型货币政策时，则在金融监管时也可能更为宽柔，使得央行因货币政策基调的改变而难以保持监管中立姿态，并从中长期来看央行会带有通货膨胀的冲动，影响了金融监管的连续性。但毕竟央行央行由于金融监管而非常了解银行体系的承受力，并在货币政策制定时更多地考虑此因素，以避免央行频繁地履行最后贷款人职责。从西方国家的情况看，金融监管之所以需要独立出去，就在于监管对象，即原先边界清晰的银行、投资银行和保险机构的功能已经发生了极大的变化，使得央行的监管效能下降。如果一国央行没有直接面对这样的挑战，那么央行-监管的机构分立反而可能对金融稳定不利，金融体系的系统性性风险可能趋于上升（Charles.Goodhart，2000）
            。如果央行和银监会各司其职，那么也许可以部分克服央行金融监管顾虑最后贷款人义务，而导致的金融监管的非中立姿态，新的更严重的问题也孳生了。银监会作为单纯的银行监管机构没有创造货币的功能，因此也没有能力为陷入困境的银行体系提供流动性。而央行要妥当运用最后贷款人职能，却有必要充分了解具体银行的经营状况，如果央行没有监管职能，会发生其信息、责任、权力的不对称，央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，这将导致央行对最后贷款人职能时效能的明显下降，或运用过滥，从而引发道德风险；或运用过严、过迟，从而错过防范银行危机的最佳时机。简要的结论是，如果央行身兼二任，那么央行具有某种通货膨胀的倾向的同时，对行使其最后贷款人职能时，往往可能救助介入过早，以避免事情发生得不可收拾。而在央行和银监会各司其职时，央行行使最后贷款人职能时，较救助过早更为糟糕，鉴于金融监管状况和救助请求更多地来自银监会，那么央行此时在行使最后贷款人职责时，已经不是“建设性地模棱两可”（constructive
            ambiguity）的市场中立姿态，这是为避免银行体系因救助条件的明确性而滋长道德风险的必要姿态（Xavier.Freixas）
            ，而是因银监会的存在央行将感受到对救助动因和效果的某种责任转嫁因素，因此央行行使最后贷款人时审慎性可能明显削弱。
            二、金融监管的专业化和机构变革
            关于中央银行身兼二职将影响金融监管专业化，是构成金融监管机构应独立于央行的另一重要理由。随着金融全球化的深化、IT技术对金融业的深厚影响，以及金融混业浪潮的迅猛发展，金融监管的确面临着非常紧迫的专业化要求。而作为存款性金融机构的银行的监管专业化问题尤其突出，据说很多有问题银行在临倒闭前的五分钟，资产负债表还是好的。而一旦问题暴露则一发难收，迅速瓦解存款人的信心（王君，2002）
            。如果缺乏高度专业化的金融监管，那么面对上述问题就可能既在事先缺乏对有问题银行的系统有效的预警机制，又缺乏在监管过程中敏感地捕捉和发现问题的能力，更缺乏在事后对有问题银行的救助体系，结果非专业化的金融监管或对危机视而难见，或贻误处理问题的时机，或徒劳无疑地对明明挽救无望的银行进行代价昂贵的救助。

            那么金融监管的专业化是否就是另设机构？恐不尽然。在如何通过改变机构设置提高金融监管方面，中国做了不了努力，其中较大机构变动有两次。第一次努力是在1998年的11月，那次机构变动是取消了央行省级分行，取而代之的是九大区分行和21个地方监管办。央行总行架构也进行了调整，基调是按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行机构设置，设计初衷似乎是为了避免在金融监管过程中，地方政府对银行的过度干预问题，并且方案本身也考虑了国内外金融监管的一些经验。但从实际效果看来，不尽如人意，央行金融监管的有效性未能根本改观。
            现在总结这次监管机构变革未能带来监管效能改善的教训，集中起来可概括为：1、机构改革方案出台仓促，对金融监管政策的总体设计尚欠周全。1998年3月，人大确定了央行在全国设置9-12个大区行的基本思路，直到10月机构变动前夕才拿出具体的征求意见稿，而随后的短短两个月内，新设置的九大区分行就全部挂牌。目前如果央行和银监分离，则不能不考虑方案的充分酝酿和讨论，以未雨绸缪，毕竟有效的金融监管不是一蹴而就的。2、机构设置虽变动，但明显缺乏对机构定位和监管权限的清晰界定。在央行-大区行-监管办设立之后，监管权限应是央行集中金融监管决策，下级监管部门在授权范围内具体执行，并将执行中的问题和建议及时反馈给总行。只有在地方情况特殊并经总行授权的情况下，才能制订地方性规章。但实际情况却是央行失职和下级机构越权兼而有之。机构变动除了增加监管层级和造成监管办对商业银行省分行的监管困难之外似乎实效不大。3、监管政策研究、制定和执行的专业化水准无明显改善，这和原有错综复杂令商业银行无所适从的原有监管措施没有重新厘订成相对清晰可行的监管框架、国有商业银行的运行体制没有相应改观、银行业协会等自律组织发育滞后、银行用人机制不到位、立法执法环境不成熟等诸多因素相关。
            另一次努力是在2001年的9月，这次金融监管的机构变动主要内容是：1、引入美国货币监理署“派驻监管组”的经验，在银行监管一司增设四个国有商业银行监管处，各大区分行增加相应的机构，原21个行监管办改属一司，负责对国有商业银行、政策性银行的日常和现场监管；2、银行监管二司专司对股份制商业银行监管，而各省中心支行改属银行监管二司，主要监管当地的中小金融机构；3、依据“管监分离”的思路，在原监管一司及二司之外，成立新的银行管理司，负责所有与市场准入、退出、监管政策研究等属于“管制类”的业务。试图让银行管理司独立负责宏观的银行监管政策的研究和制定，而银监一司和二司负责微观的日常和现场监管。管监分离的尝试仍不甚令人满意，除了惯有的仓促改革问题之外，缺乏整体性的监管政策框架，缺乏实施哪怕是和适度改进的“管监分离”相适应的监管资源重新配置，以及缺乏银监一、二司和管理司之间的有效协调等，都使得用意良好的央行金融监管内部机构变动不能奏效，除了增加了一些副司和处级干部配备之外，日常和现场监管人员没有明显扩充。
            因此，银行监管机构变动本身并不足以带来金融监管专业性和有效性的提高，所谓金融监管的专业性，不仅需要银行监管官员具备专业素质，更重要的是，在另起炉灶设立金融监管机构之前，必须建立一套合理的而不是沿用原来千头万绪的金融管制措施的、以风险管理为主的监管框架，必须设立专门的宏观审慎和微观审慎监管政策的研究部门并充实足够的有实际监管经验的专业研究队伍，必须清楚如何自上而下地设立金融监管机构以及如何在这些机构间进行集中和授权，必须清楚金融监管政策借助何种监管传导机制（例如银行业协会、具有相对完善的公司内部治理结构的商业银行等）才能奏效，必须考虑货币政策与银行监管政策的信息共享，使央行和银监会之间进行合理分工和协作，必须使非现场监控与现场检查能有序协调，既充分监管，又不破坏商业银行经营的规律，上述种种问题是在实施机构变革之前应予充分考虑的（陈工孟，林朝华，2001）
            。否则央行和银监会的机构分立，就可能难以带来真正的金融监管专业化，而更可能是银行监管在低水平上的简单重复甚至倒退。
            在以专业化提高金融监管的有效性时，尤其应该关注监管政策的传导机制问题，毕竟任何制度变迁都不是孤立的，而是牵一发而动全身。典型的例子是虽然中国近年来货币政策的基调大体适宜，但因货币传导机制的阻塞而使货币政策的有效性受到困扰。目前看来，独立有效的金融监管政策同样需要顺畅的传导机制，那么我们就不得不考虑下列问题：1、监管政策的研究开发是否和原有的离散型监管政策的清理整顿同步进行？监管政策的制定包括审慎监管规章的制定，当然也包括对原有规章的修订、补充或废止。否则尽管机构另设了，但监管不足和监管过度并存的不正常现象却难消除。2、监管人员的专业化集聚是否和原有人员的补充、培训和流动同步进行？监管政策的专业化水准，直接取决于研究人员的专业化水准，这就要求监管队伍应该包含足够的经济、金融、法律方面的人才。在发展中国家，与其关注机构的分合问题，不如将监管仍置于央行的羽翼之下，而将精力更多地放在迫在眉睫的事情上，例如监管人员的专业化上面，尤其是他们的专业素质、面对外部压力的独立监管精神和适宜的薪酬激励（Charles.Goodhart
            and Dirk Schoenmaker，1995）
            。即使退一步讲，从香港、马来西亚和匈牙利等监管机构等的经验来看，监管机构内部监管实施部门和研究部门的设置应平行，并且政策研究和实施人员应定期轮换，使政策和实践相结合，保证监管的连续性和稳定性，避免以行政口号和行为代替持续有效的金融监管。如果机构独立的同时，人员仍从原金融工委、央行监管部门和商业银行抽调集中行政干部，那么机构独立和人才专业化集聚就可能出现落差。3、监管实施过程中，监管政策的实施是否能和监管对象自身的变迁同步进行？如果被监管的银行体系仍沿袭传统的官本位激励机制，如果银行内部治理结构仍然不善且外部仍以利率管制为运行背景，如果专业协会等组织发育不全，如果存款性机构的经营仍然受地方政府的广泛影响，那么被监管对象因缺乏市场化而无法对监管政策作出足够的反应，而监管政策也可能难以感受到来自监管对象的反馈而不能及时调整。