布雷顿森林机构60年：中国视角的IMF评估及政策建议
          
 作者：钟伟 

              布雷顿森林机构60年：中国视角的IMF评估及政策建议
            钟 伟（北京师范大学金融研究中心 教授，博士生导师）
            2005是布雷顿森林机构60年，期间IMF面临了全球化和自身治理结构等多种冲击，我们从四个角度评价了IMF并给出了政策建议，一是在IMF的核心议题方面，建议IMF集中资源解决全球发展不平衡问题、增加基金份额并强化国际清偿力的创造和管理、探索行使全球最后贷款人的有效模式；二是在IMF内部治理结构方面，建议IMF应该在执行董事、基金份额分配和决策过程中，更合理地反映IMF成员合理和均衡的利益诉求；三是在IMF的信号显示功能方面，建议IMF慎重对待不断强化的贷款附加条件趋势，通过预防性安排和信号显示来寻找贷款和借款者之间的平衡点；四是在IMF和其它国际组织的协调方面，建议IMF强化联合执行委员会的功能，支持最贫困国家的长期增长和债务减免。在21世纪，布雷顿森林机构的活力，取决于其在全球化时代如何重建的进程。
            一、IMF历史背景及其面临的外部冲击
            1944年，为了挽救走向崩溃的国家贸易，44个国家的735名代表在布雷顿森林召开了关于如何建立国际金融体系的会议，就其运作60年的情况来看，作为国际合作的一种尝试，布雷顿森林机构是相当成功的。
            总结而言，布雷顿森林机构有五个特点：1、强调国际经济政策协调，来完成国内的经济目标（诸如就业、价格稳定、经济增长），以免出现另一次类似1930年大萧条。2、运用全球固定汇率制，避免通过货币的竞争性贬值造成扭曲。3、通过基金组织第八条款有力地推进了在商品和服务贸易的货币可兑换。4、运用IMF的中期贷款工具弥补成员国偶然的国际收支赤字。5、如果成员国的国际收支赤字不是偶然的，那么该国可以改变汇率。应该说，布雷顿森林机构在其前30年是相当成功的，但其后的30年却毁誉参半，应该说该体系已不能不适应国际经济发展的一系列新特征。
            1、全球化的迅速推进及其冲击：关于如何定义全球化及其深远影响仍然是相当复杂的事情，但其影响无疑是深远的。从下图可以看出，全球化的确使对此持开放和融入态度的经

            济体从中受益，但是全球经济部平衡也日益严重，在全球储备体系和主权债务重组方面，在全球资本流动迅疾和增强金融稳定方面，基金组织都面临更为重大的挑战。
            2、IMF作为国际机构自身的冲击：IMF已从创立初期只有35个成员国，发展到现在几乎函括了世界上每一个经济体。一些发展中国家质疑IMF的权利被集中在了少数国家手中，导致IMF目前的大部分决定较少考虑到在国际经济中发挥着越来越大作用的发展中国家的利益，此外，除了少数低收入国家以外，包括美国、欧洲、甚至亚洲在内的工业化国家已经慢慢减少了对IMF的依靠，使得IMF有边缘化的危险，因此如何强化IMF自身的治理结构，使之更能适应21世纪世界经济秩序的内在要求，成为十分紧迫的任务。
            3、全球资本流动的冲击：IMF创立之初，很少考虑推动减少资本管制，但目前浮动汇率制已经代替了固定汇率制，规模庞大的国际资本流动取代了严格的资本管制，全球紧密联系的国际金融市场取代了原先彼此分割的国内市场，但IMF似乎并未能追赶上这种变化。
            目前，在货币领域和贸易领域发生着截然相反的变化，当货币领域日渐脱离严格的规则时（如无序的国际资本流动）时，贸易领域却越来越来转向更多的制度规范。IMF在推动其成员的汇率政策协调、推动资本有序流动和削减资本管制方面，仍然乏善可陈，在防御日益频繁的区域金融危机方面，IMF也未充分显示作为区域和全球最后贷款人的功能。
            4、美国经济调整的冲击：进入新世纪以来，美国日益严重的经常项目赤字和财政赤字引人注目，但迄今为止，如何在重构布雷顿森林机构中，强调主要国际货币的发行国维持其汇率的基本稳定，仍然悬而未决；同时，IMF自身的金融风险也在加大：IMF成员尙未偿还的借款占基金份额的比例非常之高，IMF在这方面的缺位令人不安。
            二、审视IMF在21世纪的核心议题
            回顾历史，IMF作为布雷顿森林机构的重要组成部分，在经历了60年的风雨沧桑之后，有必要重新界定其在未来的作用。IMF的传统活动领域集中在汇率协调、国际清偿力的补充、对国际金融体系的监督以及管理资本流动等四方面。进入21世纪之后，国际金融体系所面临的种种挑战，显示出IMF在诸多领域的“无所作为”（mission
            creep）反映出IMF已有的章程仍然需要不断适应21世纪的各种挑战。我们认为，IMF在21世纪的核心议题应集中在以下方面。
            1、致力于解决全球不平衡的问题。由于IMF的监督缺乏效率，尤其是在对发达国家的内外部政策失衡问题，努力维持自身货币的相对稳定问题方面显得束手无策，使得全球不平衡很难从根本上得到解决。为了克服这一问题，IMF有必要采取更加主动的管理手段和更加有效地监管措施。
            2、审视调整IMF基金份额的呼声。迄今为止，无论是发达国家还是发展中国家，都更加期望从IMF获得更多的资金融通，而不是被进行要求进行附加各种条件的结构调整。但随着IMF自身可用资源的不断减少，导致IMF对其成员的贷款申请往往有大量附加条件，这种附加条件引发的问题可能比其解决的问题更多。尽管目前对增加基金组织份额的呼声很高，但是由于主要发达国家对此缺乏积极性，因此发展中国家增加基金份额的问题没有得到切实的关注。
            3、增强国际清偿力的创造和管理。由于国际清偿力的增长始终慢于世界经济整体的发展，国际货币基金组织在20世纪70年代创造了特别提款权（SDRs）以弥补此项不足，但SDR从诞生之日开始就命运坎坷，其分配也引起了IMF成员之间的争议。下表显示出，进入20世纪90年代之后，IMF的份额和SDRs的重要性有所下降，这和IMF应该扮演平衡国际收支、创造国际清偿力、扮演危机管理者和会议召集人的角色是相互冲突的。
            表1、国际储备构成表（单位：％）
            国际储备/年份 1971 1981 1991 2001
            外汇储备 58 45 70 85
            黄金 32 50 25 11
            SDRs 5 2 2 1
            在IMF的份额 5 3 3 3
            资料来源：Tim.Congdon :America’s Deficit: the Dollar & Gold, Center for
            Public Policy Studies, Sept, 2002.
            至今已经很难找到反对增加基金份额，扩大SDRs的发行和使用的理由，我们认为，通过增加基金份额进而促进IMF内部治理结构的改善，通过扩大SDRs来创造国际清偿力并稳定国际金融体系，是IMF在21世纪的核心议题之一。
            4、重新探索全球最后贷款人的有效模式。过去20年全球经济的不平衡和IMF在国际清偿体系中地位的下降，都使得如何国际金融体系的稳定成为难题，此方面的问题集中在三方面，一是发展中国家长期依赖资本市场发行主权债务，以及私人投资者成为主权债的重要投资主体，使得发展中国家的债务负担有可能成为潜伏在21世纪的危险因素；二是在防范和化解区域性金融动荡方面，包括历史信贷线CC和附加条件贷款等措施，都没有能够取得令人满意的效果；三是国际储备体系的失衡日益严重，国际收支盈余国和赤字国之间难以寻找到政策协调的有效途径。
            对此，我们提出相应的建议：1、建议继续以开放的态度对待主权债务重组，无论是SDRM、CACs还是良好行为准则，最终能否被证明为行之有效，其关键因素在于利益平衡，即在保障国际债权人的基本利益时，必须考虑到努力保全和尊重债务国的主权及实际可能的有序债务重组。2、建议IMF在提供附加条件的贷款的同时，可以和其它国际金融机构及政府相协调，附带一些捐赠，从而避免将穷国引入沉重负债的地步。自从2002年开始，多边开发银行在这方面取得了一些进展，但IMF在此方面，尤其在推动增加对穷国和重债国的捐赠数量以及减少负债方面，还有大量的工作需要去做。3、建议IMF将其附加条款（如果不得不有这样的条款的话）集中在一些核心问题上面，把IMF贷款条件中的结构性条款交给世界银行来处理，从而发挥各自的相对优势，减少一些IMF表面上所承担的义务。4、建议IMF注重全球最后贷款人角色的扮演问题，至少在此领域，改变不合理的国际金融秩序，使得布雷顿森林机构60年尤为重要的制度化协调机制如何延续下去，是必须考虑的。
            三、推动IMF内部治理结构的合理化
            作为一个全球性的金融组织，也随着成员的不断增加、IMF核心和非核心任务的扩展，IMF的内部治理结构方面的缺陷也在日益明显，因此布雷顿森林机构60年之际，IMF如何使其决策过程更为合理化，是中国所关注的重要话题。
            1、IMF的执行层面的变动未能和60年来国际经济格局的变迁保持同步，这给IMF的决策能否合理反映大多数成员的利益投下了阴影。1、在IMF执行董事会的24个席位中，欧洲拥有3个完全席位和7个代表席位（representation
            in seven other
            chairs），其拥有的席位和世界经济格局的变迁并不一致。在IMF的基金份额分配方面，欧盟的12个国家拥有基金组织28.3%的份额，而如果以这些国家的贸易额来计算，他们应当占据的份额大致为16.9%。2、新兴国家或发展中国家在IMF中的基金份额和投票权，也和其经济实力的不断增强严重脱节。七个最大的亚洲国家（除日本以外）所占份额的总和比澳大利亚、比利时、芬兰、丹麦、挪威、瑞士和瑞典还要小。而墨西哥的现有投票权，是人口比其少八倍的比利时的一半。我们认为，无论份额计算基础是什么，现有的计算方法的确存在着偏差并且需要改正，否则，IMF代表成员国利益而做出决策的合理性就会失去光泽。IMF应该充分关注其基金份额、投票权和执行董事层面构成的合理性，使其能反应60年来国际政治和经济格局的巨大变迁。
            2、IMF的执行主席选举应该保持可以理解的透明度。关于应当如何选举IMF执行主席的问题，虽然最终IMF在选举程序中增加了许多的透明度，但是无论是美国对IMF所拥有的巨大影响力也好，还是欧洲国家所拥有的代表席位及其传统行为也好，都必须对IMF最广泛成员的可接受性大致吻合。我们认为，在IMF执行董事会于2001年4月签署的有关选举程序的新原则和特定过程中，透明度问题仍然是IMF自身必须正视和改善的重要议题。
            3、IMF作为布雷顿森林机构的产物，其决策应致力于多极化和均衡化，避免其自身决策过于严重地受到少数成员的重大影响。曾经有一些比较系统的研究显示，IMF成员是否容易获得贷款，或者所获贷款的附加条件是否苛刻，和这些成员在联合国对一些大国提交的提案的投票状况密切相关，这显示，的确存在这样的可能：即大国有可能利用IMF作为其国际外交的工具之一。我们认为，美国在IMF中只有17%的投票权（这已足以让它拥有绝对的否决权），这还远远不能保证美国的主导地位。但是值得注意的是，鉴于IMF并非一个完全按照投票进行运作的机构，它的大部分决策都来自于执行董事会（Executive
            Board）的会议精神；此外，由于执行主席（Managing
            Director）的提名直接受到美国的影响，因此大国对于IMF的影响，有可能使IMF偏离世界格局多极化的趋势，这种状况值得国际社会关注。
            四、 增强IMF的信号显示功能
            就目前而言，IMF的监督目标，仍然集中在检查成员国是否履行了第四章程中所规定的有关汇率政策的相关义务方面，并通过监督对其成员国提出建议和协助；IMF的监督信息披露，目前IMF披露的监督信息包括IMF所进行的问题分析和政策承诺，但如何调和IMF作为受援成员的机密顾问和市场约束之间的矛盾，至今仍然没有得到很好的解决；IMF的监督有效性，其关键在于IMF实施的监督及披露的信息是否能够对其成员形成足够的约束，并催促成员国采取合适的行动，迄今为止，IMF在监督目标、信息披露和绩效评价方面仍然是相当具有争议的。我们认为，增强IMF监督功能的关键，并不在于把一国是否遵从IMF的警告和建议，与对该国家的融资要求过分紧密地联系在一起，而在于通过增强信号显示功能，使得成员国遭遇严格的市场约束（market
            decipline）.