热潮中的冷思考---入世文件挑战外经贸部与中国政府信息公开制度
 
 
  　　周汉华

随着中国加入WTO，透明度原则越来越为人们所熟悉，它要求政府机关改革传统的行政管理方式，在消除各种形式的贸易壁垒的同时清除各种可能影响自由获得政府信息的障碍，尽可能向社会公开各种可以公开的信息，从不透明、半透明政府向透明政府转变。这种转变对于一个长期受到“法不可知，则威不可测”、“民可使由之，不可使知之”等封建传统观念的影响，并且至今仍无一部统一的政府信息公开法的发展中国家而言，确实是一项巨大的挑战。外经贸部处理中国入世文件，可以说是面对这种挑战的第一次考验，从中值得我们深刻思考建立统一的政府信息公开制度的必要性与有关制度问题。

多哈会议签署中国入世文件尤其是龙永图部长宣布中国入世文件没有什么不可以公开之后，社会各界便开始翘首期盼外经贸部尽快公布所有相关的内容，以迎接入世之后的挑战。据报道，外经贸部在日前的新闻发布会上宣布，中国入世的所有文件均在紧张的翻译之中，并且会以系列知识读物的形式集中出版和公布。对此，人们在赞扬外经贸部率先垂范，积极公开入世文件的同时，又难免产生一些问题，如中国入世文件的性质是什么？这种性质的文件应通过怎样的方式公开？谁应承担公开的责任？有没有保证这种公开的救济机制？如何解决政府信息公开中的商业化或者信息寻租现象，减少社会获得信息的成本？

从各国的法律规定和实践来看，政府机关所拥有的信息均是公共信息，是政府机关使用纳税人的钱在行政管理的过程中产生、获得和控制的信息。从性质上讲，人民是政府和政府信息的主人，政府机关因此必须主动向人民公开这些信息，并且不得从这种信息公开的过程中谋取任何经济利益。当然，由于公共信息的种类不同，其公开的方式可以有所差别，大致可以分为如下三类：

A。对于法律、法规和其他具有一般约束力的公共信息，政府机关有义务通过其官方正式出版物主动在生效以前迅速予以公开，否则这些文件不得发生法律效力。对此，我国的立法法、行政处罚法以及国务院刚刚制定的行政法规制定程序条例与规章制定程序条例等均有强制性的规定。WTO之下的关贸总协定第10条、服务贸易总协定以及与贸易有关的知识产权协定等也均有类似的要求。

B。对于法律、法规与其他具有一般约束力文件之外的一般公共信息，如机关某些办事手则和程序规范、过去裁决的争议、配额的分配情况、行政执法的结果等等，各国大多是通过设立阅读室（包括电子阅读室）的形式，民众可以到政府设立的阅读室查阅与复制有关的信息。我国政务公开改革中某些政府机关通过网站提供公共信息的形式就是这种类型的信息公开。WTO所要求的信息查询点实际上也是这种形式的信息公开要求。

C。对于上述两种类型之外且不属于保密范围的信息，如环境污染情况、犯罪率、城市建设规划、企业登记信息、产权登记信息等等，许多国家均通过赋予民众信息申请权的形式来保证信息公开。如果政府拒绝民众的信息申请，民众可以通过救济机制来实现自己的知情权。由于WTO主要是一项成员国间的贸易制度安排，它并未明确要求各国政府设立这种形式的信息公开制度或者知情权制度。在我国，由于缺少一部统一的信息公开法，也没有这种形式的信息公开制度和法律救济机制。不过，在一些地方和部门的改革实践中，仍然出现了这种制度的萌芽，如改革后的工商登记信息查询与土地登记信息查询等。

需要强调的是，上述三类公开方式是法定的政府信息公开方式，或者说是政府机关的法定义务，政府机关必须根据信息的不同种类依法履行其相应的法律义务。对于这三种方式之外的非规范性信息披露形式，如（小心谨慎的）内部传达或者通气、（迅速提审知名度的）新闻招待会与媒体采访、（报酬优厚或者免费的）讲课或者报告会、（利润可观的）图书出版、（义无反顾的）下海或者跳槽、（成本低廉的）宣传栏或者张贴告示等，鉴于中国的特殊国情，只要法律没有禁止性的规定，应该允许其在一定时期继续存在下去。但是，如果政府机关选择以非规范性的信息披露形式代替法定的信息公开方式，成天陷于各地的讲学、辅导、编书或者接受采访之中，不论其多么“辛苦”、“热情”或者“劳累”，我们只能说这是一种角色“错位”，是“耕了别人的田，荒了自己的地”，是一种失职行为。实际上，如果政府机关履行了其法定的信息公开义务，不需要法律禁止，各种非规范性信息披露形式自然会少得多甚至会完全消失。这样，有关政府机关工作人员也可以从繁琐的明星式的应酬中解脱出来，真正提高自己的管理水平与知识层次。

以上述信息公开制度的要求来分析外经贸部公开中国入世文件的方式，确实有许多值得商榷之处。由于WTO是其成员间有关贸易和与贸易有关的问题的一项制度安排或者说规则体系，因此，各成员国间所达成的协议或者作出的承诺均是具有法律约束力的国际法律规范，是一种在国际和国内都必须履行的国际法义务。从这个角度来看，尽管WTO规则并不能直接在中国适用，需要国内立法和转换的过程，但中国入世的承诺与最后签署的文件均是对中国政府和市场主体有约束力的国际法律渊源，从性质上讲均是中国法律的一部分。中国政府签署并批准中国入世文件只是完成了其对WTO其他成员的国际法律义务，对于所有必须在中国的土地上遵守中国入世承诺的市场主体而言，外经贸部显然有义务在中国入世文件生效以前迅速在其官方出版物中（包括互联网）进行公布。然而，我们至今所看到的仍然是包括出版知识读物和讲座在内的大量的非规范性信息披露形式，外经贸部并未准备以WTO和中国法律所规定的方式正式公布中国入世文件，这不能不说是中国入世文件对外经贸部的一次挑战。

客观地说，单独指责外经贸部可能有些不公平。因为根据政府信息公开制度的一般要求，任何政府机关只要产生、拥有或者控制政府信息，便有公布政府信息的法定义务。象中国入世这样的问题，并不是外经贸部所能决定的，参与入世谈判的也并不是外经贸部一家，而批准中国入世的最后决定是全国人大常委会作出的。因此，其他任何政府机关只要拥有全部或者部分中国入世文件，便都负有公布其信息的法定义务。如果中国入世文件在生效以前不能以法定形式公布，完全可以说是对整个中国政府信息公开制度的一次挑战。

由于人类已经从工业社会进入信息社会，对信息资源与政府信息公开的关注就成为顺理成章的事情。1996年与今年的诺贝尔经济学奖共5位得主以及其他许多著名的经济学家所研究的都是非常前沿的信息经济学问题。他们揭示了信息不对称情况下交易双方以及市场所面临的选择和后果，得出了许多非常有见地的结论，结论之一是拥有信息的一方能够从市场交易中获取更多的利益。实际上，这样的事例在我国的行政管理实践中也比比皆是，政府机关及其工作人员的腐败、官僚主义、低效率、执法不严与其他不正之风等等往往可以从政府信息不公开与不对称中找到原因。只不过在传统体制下，政府机关可以通过行政权力直接谋取利益，还不需要从垄断的信息中进行寻租或者商业化运作。随着依法行政原则的推进和逐步规范政府行政权力，依靠权力寻租的成本和风险会越来越大，而依靠信息寻租的诱因会慢慢加强。实际上，这种趋势早已出现，甚至政府机关之间的信息封锁和信息垄断都已经不再是什么秘密。因此，借中国入世和公布入世文件的机会，建立统一、规范的政府信息公开制度，已是刻不容缓的战略问题。

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* 中国社会科学院法学研究所副研究员、法学博士