[编者按]电监会与世界银行组织召开了电力监管体制建设研讨会，与会的专家、学者、政府官员以及电力监管系统的部分同志就有关问题进行了比较深入的研讨。《研究与参考》将陆续刊发有关文章，供大家学习交流。

一、独立监管与大部制的关系

为提高政府管理的效率与有效性，建设服务型政府，行政管理体制改革已经被党中央、国务院确立为下一步改革的重点。为加强中央政府决策的有效性与可执行性，打破部门政治的制约，对现有部门进行科学的合并或重组，甚至采用某些大部制的做法，都可以考虑。但不能因为采用大部制而否定独立监管制度的意义，更不能重新陷入政府机构简单的分分合合之中。

1．发达国家政府改革的基本情况

上世纪七十年代末、八十年代初以来，为重新界定政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥更大的作用，降低政府管理与社会的成本，提高政府公共服务的水平，增强国家的竞争力，发达国家纷纷进行了大规模的行政改革，并取得了非常好的成效。国际上普遍将其称为管制改革或规制改革。

管制改革涉及的领域较多，如放松政府干预、提高管制的质量、增加法律的可执行性、增加管制机构的透明度与责任、向地方政府下放更多权力、采用公私合作体制、政府职能社会化、引入政府干预的成本效益分析、在政府管理中引入绩效管理制度、建立独立管制机构、建立不同管制机构之间的信息共享与合作机制等等。因此，机构的变化与分分合合，只是这种改革的一种表现形式或手段，如果将政府机构改革（尤其是实行大部制）定位为行政体制改革的目标，则有本末倒置之嫌。

2．发达国家政府机构改革的基本情况

今天，大部分经合组织国家的内阁组成部门在15-20个之间，规模应该说很小。经合组织研究提出，内阁部门的规模究竟是大还是小，各有利弊，取决于政府的职能、机构运作的制度背景、管理的目标以及组织文化等诸多因素。一般而言，小型组织有利于集中目标和明确责任，缺陷是缺少代表性；大型组织有利于规模经济和协调部门之间的关系，缺陷是外部问题内部化。

在发达国家，传统上核心政府由行政部门所组成，实行部长负责制，其活动最终对国会或者总统负责。近二十年来，在管制改革浪潮中，这种结构发生了很大的变化，出现了所谓“分散化公共治理”模式，即在传统的政府部门内部或者以外，建立带有相对独立性的执行机构或独立管制机构，它们独立履行法律赋予的职责，不受政府部门首长或者其他政治势力的影响。这种变革，被视为是发达国家政府机构改革中最为重要的变化。这些独立机构在组织、法律地位以及独立的程度等方面都存在一定的差异，有的仍然设在部门内部，但有管理上的独立性，通过与部门签订合同的方式进行管理；有的则设在政府部门外部（尤其是公用事业领域以及基础设施行业），作为独立管制机构独立行使法律赋予的职权。在有些国家，这些独立机构具有独立法律地位；在有些国家，它们仍然只是政府机构的组成部分，不享有独立的法律地位。但是，它们在三个方面区别于传统的政府部门：第一是不同的治理结构，第二是不同的财政与人事控制机制，第三是其所享有的管理独立性。在许多经合组织国家，这种独立机构在财政支出和雇员人数方面都已经占到中央政府部门的50%-75%。

分散化公共治理的出现，有内在的必然性，是信息化时代的必然趋势。根据发达国家的研究成果，建立在决策职能与执行职能分离基础上的独立机构充分发挥了社会分工的作用和引入了绩效管理制度，大大提高了政府提供公共服务的效率和有效性，也改变了行政文化，带来了政府机构的革命性变化。

3．如何认识大部制与独立监管之间的关系

从发达国家政府改革与政府机构改革的实际情况，不但不能认定发达国家出现了大部制的政府机构改革趋势，反而应该得出其治理结构正在向多元化、社会化转变的发展趋势。或者说，大部制与独立监管实际上是分散化公共治理的一枚硬币的两个方面。因此，简单地以大部制来概况当代各国的行政改革，甚至以大部制否定独立监管制度存在的意义，既不符合实际情况，也极可能会误导我国的行政改革方向。

从结构上看，发达国家的内阁组成部门普遍较少，职能更为综合，在一定程度上解决了多部门林立，相互争权、打架的现象，有利于政策的综合和形成，具有我国某些学者所概括的大部制特征。但是，从发达国家行政改革的成功经验来看，除了得到诸如有限政府原则、法治政府原则与公开政府原则的支撑以外，大部制的制度基础其实正在于分散化的公共治理结构。通过由不同类型的主体承担性质不同的职能来分担综合性部门的责任，使其能够专事决策工作。同时，也可以防止一个部门权力过于集中。因此，大部制的有效性与分散化的公共治理结构（包括独立监管制度）之间存在正相关关系，分散化的治理结构越健全，就越有利于大部制的推进。这就必然要求实现政府所有者职能与管理者职能、公共服务提供职能与监管职能、政策制定职能与政策执行职能以及事先干预职能与事后救济职能的分离。不具备这些制度条件，大部制与独立监管制度都很难推进，也难以获得社会认同。

4．监管机构的设置模式

在我国，监管机构的设置模式问题直接关系到监管机构与大部制的关系，也关系到监管机构能否顺利行使其职权。受长期历史传统的影响，监管机构如果完全独立于政策部门，可能会在两者之间产生很强的疏离感，使监管机构无法得到部门的政策支持。反之，如果简单地将监管机构当作部门内设司局设置，又会产生职能不分与权力过于集中的“家长制”弊端。这两种教训我们都曾经经历过。因此，监管机构的设置模式既要考虑监管制度的内在要求，又要考虑中国行政管理体制与行政文化的特点，通过多样化的方式寻求平衡。在阻力较小的领域，当然可以一步到位，直接建立独立于部门的监管机构；在某些领域，监管制度建立之初，可能必须考虑在纯粹的部内司局与完全独立于部门的监管机构之间进行折中，在部门内设立相对独立的监管机构，待条件成熟以后，再逐步从部门中分离出去。部门内设监管机构，架构上仍隶属于大的政策部门，以保持政策的一致性，同时，它在法律地位、组织、负责人的任免、财政预算、监督机制等方面又是相对独立的，负责独立地执行法律的规定，不受外界与部门的干扰。从外在形态上看，部门内设监管机构很多方面都类似于国务院组成部门管理的国家行政机构，只不过同时还具有更多的监管机构的法律特征。

在发达国家，尽管建立独立于部门的监管机构是各国的普遍发展趋势，但在部门内设置独立监管机构（或执行机构）在欧洲国家其实也非常常见。实际上，即使在监管制度最为发达的美国，其部门内设监管机构的数量也远远超出部门外设监管机构的数量。这种体制有利于部门首长的统一指挥、监督和整个行政系统的协调。根据美国学者的研究，尤其在社会性监管领域，部内监管机构比独立于部门的监管机构能得到更多的行政支持，包括资金支持和人事支持。对于部门内设监管机构的模式，我国一些学者简单地称之为政监合一模式，实际上是对这种模式的一种误解。就独立性而言，应该说部门外设监管机构与部门内设监管机构并没有多么大的区别，都属于政监分离基础上的制度安排。

由此可见，监管机构的设置不是只有一种模式，而是有多种方式可供选择。如何选择，取决于许多制度条件，其核心目的是为了使监管机构更好地履行独立监管的职责。在我国，由于过去许多部门内设机构纷纷对外发文，形成多头管理的混乱局面，近年来的立法特别加强了对部门内设机构权力的限制，使其不得独立对外行使权力。如果选择部门内设监管机构的形式，这些法律限制很难绕过去，需要对相关的行政法律进行修改或者在单行法中作出相应的规定。同时，也要总结国务院组成部门管理的国家行政机构运行实践中的经验与教训，以处理好监管机构与政策部门的关系。

 二、我国是否具备建立独立监管制度的条件

中国最近几年分别设立了证监会、电监会等几家监管机构，但实际运作效果并不是特别理想，最为主要的问题是监管手段有限，监管无力。由此，一些人对于监管制度的改革方向产生怀疑，认为独立监管制度是外国的制度，并不适合中国的国情。

应该说就历史而言，中国确实是一个行政权高度发达，深入到社会生活每个角落的集权型社会，根本不具备分散化公共治理的条件。建国以后，由于计划经济的长期影响，行政权高度发达，人财物、产供销均由计划方式配置，社会自组织发育程度很低。但是，计划经济体制的弊端直接推动了七十年代末、八十年代初的改革，从推行联产承包责任制开始，到国营企业建立现代企业制度，再到提升政府的公共服务水平，整个改革的轨迹异常明晰，就是从政府干预过多、包办代替的全能、封闭体制向充分发挥每个主体积极性、创造性的开放、竞争体制转变的过程。尽管这个过程还在继续，还需要很长的时间，但这场中国历史上从未有过的大变局，已经实现了二十多年的持续经济增长。更重要的是，它已经对中国实现体制转型创造了条件。从政企分开、政资分开、政监分开、政事分开、事先手段与事后手段分离、行政机关决策、执行与监督的分离、国家与社会的二元化（市民社会的形成）、行政与司法的分离（司法独立）、党政分开，都已经可以依稀看到分散化公共治理的雏形正在形成过程之中。

可见，中国社会正在经历深刻变革，如果仍认为我们不具备建立独立监管制度的条件，就是无视中国二十年改革的成果。如果在大的历史潮流面前，斤斤计较于部门利益和手中权力，希望延续传统体制那样的全方位管理和高度集权，实际上是违背历史潮流的倒退之举。这种集权型体制即使能够在短期内对解决特定问题有效果，但长远看必然成为推进改革的障碍。

当然，对于一些监管机构监管手段有限、监管无力的客观现象，没有必要也无法加以否认。但对于造成这种现象的原因要有正确的判断，不能简单地归咎于监管制度本身。

每一个监管机构所面临的问题不尽相同，但从共同规律来观察，现阶段的监管不力往往是因为监管制度设计未能完全到位，或者仍然存在政企不分、政资不分问题，或者在权力配置上未能理顺。无论哪种原因，都使监管机构名实不符，甚至徒有其名，这是监管无力的最根本原因。因此，解决监管有效性的出路，不在于回到政企不分的旧体制，而在于进一步推进企业的产权结构调整，使企业真正成为市场主体。

我国监管机构运作不力，并不是监管制度本身的原因，而是监管制度改革没有能够一步到位的情况下过渡阶段的难题。解决之道应该坚持改革，进一步完善监管制度，而不是放弃改革，走回头路。监管制度面临各种问题与挑战并不奇怪，相反，这正是进一步推进监管制度改革的大好契机。

三、监管制度的法律基础

尽管许多人（包括一些政府文件）不严格区分传统的行政管理与独立监管，常常将两者混用，但是两者的差别是很大的。其中，最为重要的区别是，行政管理的基础是建立在上下级关系基础上，下级必须服从上级，通过行政命令方式进行管理，一旦产生争议通常只能通过行政渠道内部加以解决。而独立监管制度以分散化治理结构为基础，以依法独立监管为原则，除了法律没有别的权威或上级，只对法律负责，争议最终可以通过司法途径（或其他第三方途径）加以解决。正是在机构性质、行为方式、程序、权力范围、法律依据以及救济途径等方面所存在的诸多巨大差别，体现了独立监管制度的现代意义，被称为不同于传统立法、行政、司法三权的“第四种权力”。尤其是对于部门内设监管机构而言，只有具备了这些制度禀赋或法律基础，才能真正符合对监管机构的本质要求。

但是，从我们设立监管机构开始，就没能真正体现依法监管的基本理念，各个监管机构相互攀比行政级别，尤其是事故多发后希望以监管机构行政级别升格解决问题的想法，不是在削弱、而是在加强传统的行政管理方式，离依法监管的目标越来越远。由于行政资源有限，以一定行政级别方式设立独立监管机构必然会越来越受到行政资源稀缺的制约，与社会对独立监管机构日益增大的需求产生尖锐的对立。更为严重的是，以独立监管之名行行政管理之实，即使短期有效，长期而言必然会像传统行政管理方式一样，无法实现法治政府的基本要求，会迅速为实践所抛弃。 因此，监管制度建设的当务之急，首先要从传统的“行政化”、“官本位”的思维定式中解放出来，从监管机构设立的源头开始，淡化甚至取消行政级别设置，创造依法监管、独立监管的制度条件。行政级别是新中国建国后政府治理结构中的一项重要制度，几乎贯穿到社会生活的每一个角落。改革开放以来，我们逐步废除了国有企业的行政级别，提倡大学自治；事业单位改革中，还原事业单位提供公共服务的本来性质，取消其行政级别，更成为许多有识之士的共识。同样，在监管机构建设中，明确其法律守护者与执行者的职责，赋予其法律之下、任何人之上的法律地位，也具有决定性的意义。这种法律地位与权威，不是任何行政级别能够带来的。

淡化行政级别，需要新事新办。一个阻力较小、比较简易可行的办法是采用增量改革的方式，更多地选拔没有行政级别背景的人员充实新设立的监管机构，甚至担任监管机构的主要负责人，对全社会打开进入监管机构的大门，并通过任期制实现监管机构与社会的动态良性互动。这样不仅可以建立能上能下的新机制，也可以打通官、商、学之间的界限，实现监管人才的专业化。

当然，建立现代监管制度，还要进行一系列扎扎实实的基础性制度建设，包括但不限于：（1）监管机构的组织、职权由法律确定，未经法律修改不得随意加以变更；监管机构工作人员尤其是其负责人享有任职保障，非有法定事由不得免除、调动或降低其职务；同时，不得随意降低或减少监管机构工作人员的薪酬与其他待遇。与此相对应，监管机构工作人员不得从事任何与其任职行为有利害冲突的活动。（2）监管机构依法独立行使制定规则、执行规则与裁决争议的权力，不受任何组织与个人的干预。（3）监管机构应遵循法定行政程序行使其权力，体现行政公开与公众参与原则。（4）监管机构的活动经费应由财政预算或监管收费加以保障，不得随意被扣减。（5）监管机构的具体行政决定最终应该能够被提起司法审查；监管机构对其违法行为所造成的损害应承担赔偿责任；监管机构应接受国家权力机关、行政机关的法定监督和公众的社会监督。通过这些制度建设，才能实现独立监管、依法监管、公开透明、廉洁高效、责权一致的目标。

四、监管机构工作人员的工资待遇

监管机构工作人员的工资待遇，涉及到有效监管的激励机制和工作人员的积极性。这个领域是各国行政改革的一个重要方面，对于确立我国监管机构的改革方向也有着重要的意义。

传统的公务员制度特别强调其不同于私营部门的特殊性，通常采用公务员常任制甚至终身制，使其免受一般劳动力市场失业风险的影响。同时，在这种稳定的职业保障体系之下，政府对公务员待遇实行统一管理，根据职位分类实行严格的薪酬制度，对职位不对个人，缺少对个体的足够激励。
上述传统制度面临着许多问题和挑战：首先，过于稳定的就业保障使公务员失去外部竞争的压力，不利于提高行政管理效率和为公众服务水平；其次，统一的管理体制忽略了地区与行业的差别，造成人事政策管理部门与用人部门脱节，管理过于僵化；最后，统一的工资待遇无法起到奖优罚劣的激励制约作用，难以调动公务员的积极性。在提高公共服务效率的背景下，国际社会近年来对这些传统做法开始反思和改革，而分散化的公共治理为解决传统公务员制度的弊端提供了可能。通过授予用人部门更多的人事资源管理权力，使人事资源管理更加个性化；在公务员的录用、任职期限、合同管理、任职终止、绩效管理以及薪酬等环节都引入了绩效指标和动态管理制度，以调动公务员的积极性；在政府部门逐步开始以绩效来确定工作人员的待遇，根据其任职期间的表现确定其实际收入，甚至可以采用私营部门的工资制度。