在我国，随着改革开放进程的推进，政府逐步放松了对企业工资待遇的控制，极大调动了企业的积极性。相比之下，政府机关的工资待遇制度虽然也有一些改革举措出台，但总体上仍维持着严格的统一管理。一些用人部门开始通过各种方式（如预算外创收、编制外进人、隐性福利等）规避国家的统一规定。这些举动虽然最初的动机有可能是为了调动工作人员的积极性或者更好地完成管理任务，但久而久之，会逐步变成为谋取部门利益的手段。一旦大量出现这种结果，人事政策管理部门必然重申、加大对人事政策的管理力度，缩小用人单位的权力，这样，又必然导致新一轮的控制---僵化---规避---恶化---控制的恶性循环。

我国事业单位相比于国家行政机关而言，对于工资待遇有更大的自主决定权，已经设立的几家监管机构普遍选择了事业单位的组织形式，很大程度上恐怕也是为了克服公务员工资待遇制度过于僵化的弊端，以采用更为灵活的薪酬体制。但是，这种设置方式又使事业单位执行公共权力面临法律上的一定障碍。特别是随着事业单位改革的推进，为解决政事不分现象，国家势必收回事业单位的公共管理权力，厘清事业单位的职能和边界。因此，监管机构下一步可能会面临非常困难的选择，要么维持事业单位性质，但执行公共权力的属性无法延续；或者恢复国家执法机关的性质（国务院直属机构），但会因为工资待遇制度执行统一的规定而影响监管的有效性。由此，在恢复监管机构国家执法机关性质以后，需要继续探索其工资待遇的特殊安排，根据绩效确定收入水平，调动监管机构工作人员的积极性。

但我国的复杂性在于，虽然国家对行政机关的工资待遇政策一直采用高度的集中管理体制，但由于各个方面的原因，各个地域、行业已经出现了事实上的苦乐不均，不利于充分调动广大公务员的积极性，也不符合公平原则。因此，我国公务员工资待遇制度改革的方向之一是要逐步消除这种地域、行业差别，实现相对公平的分配制度。在这种大背景下，提倡监管机构的公务员工资待遇的差别化处理，需要特别谨慎，要注意处理好与现有改革措施的关系，尤其要防止与绩效几乎没有任何关系的垄断行业利益以所谓的绩效管理合法化。另外，绩效测量是管理学中的一个瓶颈，对于政府公务员的绩效测量就更难，如果这个技术手段无法保障，在我们这样行业垄断利益一直非常强大的国家，工资待遇遵守公平原则可能更容易为社会所接受。还需要指出的是，即使在国际范围内，在公务员工资待遇方面的改革也不是一样的，有的国家需要更为富有创新性的公务员队伍，而有的则更强调纪律与一致性。

在上述制度条件的制约之下，继续在监管机构采用更为灵活的工资待遇制度的意义就更为明显：首先，这种改革属于增量式改革，只适用于新成立的几个监管机构，并不触动其他行政机关的总体格局，不会产生系统性的影响；其次，这种改革可以为监管机构顺利实现从事业单位向执法机构的过渡创造条件，避免体制转换影响监管机构工作人员的积极性；再次，这种改革探索带有试点性质，可以积累经验，为以后在国家行政机关推广进行有益的尝试。

五、监管机构工作绩效的衡量标准

在传统行政管理体制之下，由于政企合一、政资合一、政事合一、政社合一，必然产生诸多缺陷：第一、政府机关“错位”、“越位”，对市场主体管得过多、管得过细，甚至越俎代庖，并由此导致行政权力过大。第二、由于政府机关干预过多，会间接抑制市场主体的独立生长空间，形成对政府的过度依赖习惯，并由此进一步强化政府权力。同时，受到行政资源稀缺性的限制，政府在某些方面干预过多必然会在一些应该发挥作用的领域“缺位”，无法充分履行政府职能。第三、由于角色错位，导致责任划分不清，市场主体责任、管理者责任、对管理者的监督责任混同，无法形成市场主体、管理者、监督者三者之间的良性互动与制衡结构。第四、由于角色错位，导致对政府机关的衡量标准出现偏差，往往出现以经济指标、工作量或者市场表现等衡量市场主体的标准来评价政府机关的工作，并进而对政府机关产生错误的激励信号，固化行政权力和传统做法。为获得好的评价，一些政府机关养成了没事也要找事做的工作习惯；一旦有事，就能得到上级政府的重视，获得更多的政策、权力、资源与影响力。

独立监管制度建立在政府职能分离的基础之上，必然需要一套新的运行机制和衡量监管机构工作绩效的标准与方法，包括：第一、科学地界定政府与市场的界限，使市场在资源配置中起基础性的作用，监管机构只在市场失灵的地方依法承担监管职能，不能干预市场主体的自主决策。第二、明确地划分市场主体、监管者、监督者三者之间的界限，形成有效的治理结构。市场主体是整个制度的核心，通过民主方式产生监督者；监管者的责任是补救市场失灵，依法对市场主体的行为进行监管；监督者对监管者行使行政权力进行监督，并对市场主体承担政治责任。第三、对于监管机构的工作，只能根据依法行政的标准，从程序与实体两个方面来加以衡量。经济增长速度、市场表现等经济指标，不能用来衡量监管机构的工作，更不能以工作量的多少来衡量。行政程序指标的目的在于控制行政权的滥用，使监管机构的行为符合最低限度的要求；实体指标则用来考核监管的实际效果，防止监管无力或者失灵。随着各国监管制度改革的深入，为提高监管的有效性，对监管实际绩效的衡量已经变得越来越重要。

如果用比喻来说明与市场主体的关系，独立监管制度下，两者是交警与司机的关系，而传统行政管理体制下，两者是父子关系。对司机而言，没有交通拥堵或者其他事故的时候，并不需要交警，也没有必要与交警打交道。对于儿子而言，父亲永远都是权威的象征，既要随时孝敬，或者遵从父亲的意见。

通过二十多年的改革，尤其是随着一些监管机构的设置，应该说我国已经实质性地开始改变政府权力过大的现象，朝着建立现代监管制度迈出了重要的步伐。然而，由于长期历史传统的影响和体制改革尚未完全到位等多方面的原因，监管机构运作的实践中仍然存在以传统标准来衡量其工作的问题，例如，片面地以市场表现好坏衡量监管机构的工作实效，事情（包括事故）越多的监管机构获取的政治资源越多，监督与监管合一、监管机构不承担监管失灵的责任等等。这些考核方法会对监管机构的行为产生不好的指引，极不利于发育独立监管制度。因此，建立监管制度的当务之急，是要重新树立一套科学的考核与衡量标准。

六、科学地确定政府监管的边界

监管不同于传统的行政管理的地方在于，它既不是什么都管，也不是放手什么都不管。因此，合理地确定监管的边界尤为重要，既不能放弃监管职责，又不能回到什么都管的老路上去。

问题在于，传统体制下，政府机关并不具备也没有必要培育独立监管能力。这样政企分开、引入市场竞争机制以后的过渡阶段，势必出现市场主体拼命释放长期压抑的获利欲望，而相应的政府监管能力缺乏的现象，其结果是市场无序与监管乏力的恶性循环。从近年来假冒伪劣充斥市场，垄断企业谋取暴利以及环境、资源被严重破坏等现象中，已经可以明显观察到政府监管能力跟不上市场化改革的步伐，甚至成为改革推进的瓶颈。因此，在改革的过渡阶段，加强监管能力是重中之重的一项迫切工作。

危险在于，面对市场无序与监管乏力的现状，监管机构在公众与其他各种社会压力之下，很容易滑向另一个极端，即陷入过度监管的恶性循环。如果考虑到我国政府权力过大的状况并没有根本改变以及监管机构也有谋取自身利益的动机，监管机构越位、陷入过度监管也是非常现实的危险。一些领域中，监管机构得到越来越多的权力、监管的范围越来越宽、监管手段越来越严厉、监管经费越来越多、装备越来越精良，但市场秩序、安全状况或者环境状况越来越差就已经证明了这一点。

过度监管之所以会导致恶性循环是因为：第一、过度监管必然导致市场主体守法成本过高，超过临界点之后会降低其守法的诱因，甚至可能导致整个威慑失灵。结果，市场秩序在严厉的监管措施下不但不会变好，反而有可能变得更坏。这样，会导致监管机构采取更为严厉的手段。第二、过度监管必然导致监管的范围、程度扩大，胡子眉毛一把抓，无法突出监管重心、集中资源。同时，如果对解决特定问题的监管目标设定过高，期望完全解决问题或实现零风险，势必不计成本，为细枝末节耗费大量的监管资源。第三、过度监管必然会养成过于依赖强制性监管手段的习惯，逐步丧失采用其他政策手段与工具来实现管理目标的能力。一旦强制性监管手段在实践中不起作用，监管机构只会进一步强化其权力，使其他政策手段与工具逐步失去作用的空间。第四、过度监管必然导致执法者权力过大，容易出现权力滥用。如果制约机制不到位，监管机构有可能以手中的监管权力作为谋利的手段，并将维护和加强其权力作为监管制度的目的。结果，监管机构权力越大，获利越多，离有效监管的目标越远。第五、过度监管必然会抑制市场机制与其他社会调控机制的形成，使其无法分担公共治理的责任。这种状况反过来会将所有压力都加在监管制度上，无法形成良性的治理结构。第六、过度监管很有可能导致多个部门监管重点不统一，相互争权夺利或者推卸责任，出现人为的监管真空或者职权交叉。

在市场化改革与监管制度建设的过渡阶段，对于政府缺位的弊端比较容易看到。相比之下，对于政府越位所造成的问题却不是那么容易认清的，或者说很容易产生路径依赖，自觉不自觉滑向什么都管的传统管理方式。然而，正如计划经济年代传统的行政管理方式导致了商品与服务的普遍短缺一样，管得过多在公共领域同样也会造成公共产品的供给短缺。我们目前在经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四个方面所面临的能力不足局面，既有监管缺位的原因，更多情况下可能是由过度监管造成的。因此，面对过渡阶段的市场秩序混乱，要冷静地分析，与其简单地扩大政府监管权力，不如更为科学地界定监管的边界，构建一个有效治理的良性结构。

合理地界定监管的边界，实际上是要进行监管措施的合理性计算，衡量监管的成本与收益。在这方面，国际社会近年来的一些制度创新应该说对我国有很大的借鉴意义。

七、过渡阶段监管职能与其他政府职能的关系

由于我国的改革不是激进式的，改革措施往往难以同时到位，这就会产生一个旧体制已经失效而新体制尚未完全形成的过渡时期。平稳通过过渡期，对于建立监管制度具有决定性的意义。

某种意义上说，我国行政体制改革的过程，也就是政府职能重新定位与调整的过程，以实现政府管理职能与所有者职能的分离，公共管理职能与公共服务提供职能的分离，宏观政策职能与微观监管职能的分离，事前监管方式与事后反垄断方式的分离，以实现独立监管。当然也应该看到，由于改革过程的渐进性，政府职能分离的目标不可能一步到位。对于某些政府职能如何分离，在认识上还存在着重大的分歧，更不用说既得利益团体的各种不相关考虑。

对于监管制度而言，渐进式改革的过渡阶段是一个高风险的阶段。一、无序风险，在这一阶段，如果机械地照搬发达国家的经验，以成熟市场经济条件下的监管标准来要求监管机构，单纯依靠新设立的监管机构，势必因为监管环境的缺乏和监管本身的乏力而造成市场无序。二、倒退风险，在这一阶段，如果害怕变革，固守传统的集权管理方式，不能根据形势的变化及时、充分给监管机构授权，可能会使现代监管制度永远也无法发育，最终使改革走回头路。观察中国的监管制度改革实践，应该说上述两种风险都已初露端倪，也都有可能进一步成为现实。更为严重的是，这两种风险之间内在地具有某种关联关系，处置失当，不但有可能形成无序与倒退之间的两难选择，甚至会出现并发症。也就是说，中国监管制度改革发展到这一阶段，除了继续向前，已经根本无路可退。

既不能激进，又无路可退，只有探索渐进式改革路径下监管制度的可能实现途径。一方面，既要坚定地推进职能分离的进程，进一步实现政资分开、政监分开、事先监管方式与事后反垄断方式分开，建立独立的监管制度；另一方面，又要特别强调不同职能之间的相互协调，在政府的微观监管职能与其他职能之间建立有效的协调机制，通过协调与合作来弥补职能分离过程中可能出现的管制真空，逐步向现代监管制度过渡。

可见，我国虽然已经建立了几家独立监管机构，但监管机构在相当长的时间内可能不得不仍然借助于传统的所有者职能、事后反垄断职能甚至是宏观政策职能来实现对市场的微观监管。反过来也是一样，当宏观调控职能、反垄断职能或者政府的所有者职能尚未发育成熟以前，宏观政策部门、反垄断机构或者国有资产监管管理部门也会依赖于其他的政府职能实现其目标。实际上，即使在发达国家，也有以监管手段实现政策目标或者以政策手段实现监管目标的事例或领域。从这个意义上讲，政府不同职能之间的相互协调，具有一定的合理性。

当然，政府不同职能之间的有效协调机制与传统的职能不分的集权管理方式相比，在性质与操作方式等方面均存在根本的区别。首先，这种协调与合作是在政资分开、政监分开、事先监管手段与事后反垄断手段分离的分散化治理结构的基础上进行的，它不同于传统管理方式下职能不分或者一个机构集中所有的职能。因此，这种协调可以说既有分工与制约，又有合作与协调，性质上根本不同于职能高度统一之下的传统行政管理方式。由于初步实现了职能分离，不同机构或职能都必须在保持其独立性与相互协调之间保持平衡，既不能各自为政，也不能失去其独立性。其次，这种协调的主要方式是不同机构或职能之间的信息交流与政策协调，而不是相互代替，更不是恢复传统的集权管理方式。因此，这种协调是有条件的，需要以制度为保障，其程序与权力的行使均必须体现依法行政的要求。这种协调方式对于习惯了各自为政的政府机构而言，无论是在观念上还是在技术上，都会是巨大的挑战。再次，这种协调机制具有过渡性和效应递减性，是特定历史时期的产物。随着现代监管制度的形成和每项政府职能的逐步到位，不同职能之间相互协调的需要会越来越弱，最终甚至有可能不再需要。

八、产权结构调整与监管制度改革的关系

过渡阶段监管机构之所以能够借助其他政府职能（尤其是所有者职能）弥补监管能力的不足，不同政府职能之间之所以能够相互协调和合作，很重要的一个原因是因为市场运营主体的国有性质。这种产权结构，使监管机构应该能够借助于政府的所有者职能对运营主体的行为进行调控，以弥补监管能力的不足。如果是产权多元化的市场运营主体，则监管机构根本不可能求诸于政府的所有者职能进行调控。从这个意义上讲，假设其他因素保持不变，市场运营主体的产权结构改造与政府监管能力建设之间存在某种正相关关系。政府的监管能力强，产权结构的改造可以加快；政府的监管能力弱，产权结构的改造应该更加谨慎。如果市场主体的产权结构调整与监管能力建设脱节，在监管体制成熟以前就进行激进的产权制度改革，监管机构至少会因为无法借助政府的所有者职能而加剧监管失灵。

在发达国家的放松政府管制改革中，采用的是全盘改革的方式，放松管制、引入竞争，建立独立监管制度与进行主导运营企业的产权结构改革几乎是同时完成的三个过程。在我国，由于不具备同时进行全盘改革的社会条件，上述三个过程只能交替进行，逐步到位。如果简单照搬发达国家的改革经验，必然会造成制度之间的脱节。这一点，从近年来一些国有企业冒然改制后所造成的一系列负面后果可以清晰地得到印证。