内容提要：本文以公用产品价格不断上涨引起的争论为起点。根据新管制经济学的基本模型，分析基于信息不对称的条件下政府、管制机构和被管制企业在公用产品价格博奕中的行为选择，指出在转型时期政府是无法形成一个的价格均衡的机制，能够兼顾政府、管制机构、被管制的企业与享受公共产品的市民和的企事业单位等各个利益集团的利益。所以必须改变原有的管制路径，将市场竞争、价格的形成与公共产品经营权的拍卖相结合。将原有公用产品经营中事后补贴总成本差额机制，转化为事前最低补贴或最高的上缴利润竞标机制。
关键词：转型时期，公用产品定价，多重委托代理
一、问题的提出：公用产品的价格为什么持续上涨？
2003年6月19日南京市物价局召开管道煤气的价格听证会，就南京市管道煤气价格从0.90元／立方米提高到1.35元／立方米听去各位价格听证委员的意见。这是南京市在近一年的时间里第四次公用产品价格听证会，其中包括公交月票、公用自来水和公园门票（中山陵和雨花台）。
在价格会中南京市公用事业局和南京市煤气公司就有关公司运营状况和煤气成本构成作了陈述，物价局提供了会计事务所对南京市煤气公司成本构成的审计报告，其基本结论是目前南京市管道煤气的价格远低于生产成本，甚至比主要原料石脑油购入价格还低，公司是依靠南京市政府每年近1亿元的补贴维持。2003年南京市政府计划降低补贴到取消补贴，那么提高煤气价格则是不可避免的，否则企业无法生存。
价格听证委员的意见主要有以下几方面，第一方面是代表消费者利益的部分委员持反对意见。主要理由，一是南京市的居民收入较低，特别是大量的中低收入的群体，无法承受公用事业产品价格的过快上升；二是企业的运营成本过高，内部职工免费用气，作为亏损企业，其职工的平均收入比南京市在职职工的平均收入高出近50％；三是部分收入无法从提供的产品成本构成表中体现出来，例如，煤气管道用户的初装费高达4000元／每户，但是实际的成本在1000元／每户左右，仅此一项煤气公司可以从全市32万用户得到近10亿元的净收益，而南京市煤气公司的管道建设和设备更新都是由政府出资。如此巨大的收入没有相应的支出与其对应，难以对市民交代。第二方面是相关企业和部门的代表认为涨价是合理，但是有失公平的做法，第一，南京市的公用企业承担了部分应该由政府承担的责任，实际上是企业化的政府部门；第二，煤气产品本身具有解决部分燃煤过程中的外部性问题，政府应该给予适当的补贴，但是，如果始终给予管道煤气公司补贴，那么拥有70多万用户的液化气企业是否也应该得到相应的补贴；第三，涨价的计算方法需要进一步改进，要从体积计算法转为热值计算法，建立较科学的计算方法。但是，这些争论都无法分辨出公用事业企业产品涨价的原因和相应的解决路径 。这次听证会的基本格局和结果与以往的基本相同，将公用企业提出的调价方案“适当的”削减，形成各方都可以接受的方案。最终的结果是，不断地开价格听证会，公用产品价格不断地上长。
上述讨论的问题归结为，南京市管道煤气的价格是否涨价和上涨幅度，取决于政府是否给与补贴和补贴多少。如果采取补贴的方式，则有补贴的对象和多少问题；否则就是讨论涨价的幅度和补贴之间的关系。由于大多数消费者受到条件的限制和过高的转换成本实际上没有选择的权利，只能接受相应的价格和服务。从这个意义上说，价格听证实际上是为公用事业企业的产品涨价提供一个合法路径。
但是，令人费解的是最近几年，公用企业的效益差已成为不争的事实。大量的外资和国内民营资本希望通过不同途径试图进入公用事业。南京市的公共交通中香港雅高公司和中北公司的介入，香港百江公司和华润公司在两年前进入亏损严重的液化气公司，国内外的水务公司希望进入南京的自然水产业。很明显，在位的国有公用企业与潜在的希望进入公用产品市场的企业对现有的公共产品价格的预期大相径庭。
本文主要观点是，在现有条件下，政府是无法形成一个的价格均衡的机制，达到兼顾政府、管制机构、被管制的企业与享受公共产品的市民和的企事业单位（主要由价格听证委员和新闻舆论部门代表）等各个利益集团的利益价格博奕均衡。所以必须改变原有的管制路径，将市场竞争、价格的形成与公共产品经营权的拍卖相结合，改事后补贴企业为事前补贴线路，将总成本差额补助转化为公交线路的最低补贴或最高的上缴利润，解决公交产品统一定价形成经营权的差别价格的不公平状况。
本文分为五个部分，第二部分简要描述转型时期公用产品的定价过程中的多重委托－代理关系运行机理。第三部分借助新管制经济的基本模型，分析在信息不对称的条件下政府、管制机构和被管制企业的行为选择。指出管制机构与被管制企业的合谋的可能性和政府抑制或消除其影响的两个条件。第四部分借助上述模型分析形成上述状况的原因，在现有的价格形成机制条件下，必然会形成需求上升－成本上升－亏损增加－财政补贴增加的循环格局。也就是说在信息不对称的条件下，市场供应方的主导厂商的占优战略是要求调整价格而不是控制成本。第五部分提出一个解决路径，将公共产品的经营权由原来的许可制转为拍卖制，将事后补贴企业改为事前补贴线路，真正引入竞争机制并得出一个简要的结论。
二、 多重委托代理关系的运行机理
从运行机理上分析，转型时期中国公共事业企业是受定价管理和资产管理双重体制约束的，而两种体制的过程又表现为多重委托代理关系，下面分别进行分析：
1、 定价管制过程中的多重委托代理关系
如图一所示，定价管理过程中多重委托代理链的关系简图。第一层委托代理关系是中央和各级政府与直接管制部门之间的关系，直接管制部门包括信息产业部、中国国家电力监管委员会、铁道部和中国民航总局以及各地区的公用事业局 ，定价过程中由直接管制部门提出相应的价格方案。例如，在中国民航总局的主要职责第十条中规定“研究并提出民航行业价格政策及调节方法，监测民航待业 经济效益 ”。同样，信息产业部确定的主要职责第七条规定“制订通信与信息服务资费政策，确定基本邮政、电信业务收费标准并监督执行 ”。而在新成立中国国家电力监管委员会的职能设置中明确规定，“提出调整各类电价的建议，监督检查各类电价，监管各项辅助服务收费标准 ”。很明显，中央和地方政府赋予了直接管制机构提出和制定其所管行业的产品或服务的价格标准的权力，同时这些部门也是价格执行和监督的主要力量。
第二层委托代理关系中央政府和各级地方政府与间接管制部门之间的关系，包括新组成的国家发展与改革委员会（以下简称发该委），各个地方的计划委员会 和物价局。在发改委的主要职责第三条中包括“拟订并组织实施产业政策和价格政策”；“监督检查产业政策、价格政策的执行；制定和调整少数由国家管理的重要商品价格和重要收费标准 ”。而重庆市物价局的主要职能第四和第五条内容是“负责制定全市重要商品和服务价格的定价目录和管理办法。负责管理人民生活必需品、自然垄断经营商品、重要的公用事业、重要的公益性服务等商品和服务价格，研究制定实行政府定价和政府指导价商品和服务价格的管理办法、作价原则和作价方法；协调、管理、引导已放开的商品和服务价格”。 “负责管理全市行政事业性收费，建立健全并组织实施收费许可证制度和收费年度审验制度 ”。从重庆市物价局的主要职能分析，可以得到各地方的物价管理部门的有关定价方面工作范围。实际上发改委（包括各地区的计划委员会）是价格制定的主导单位，物价局是价格的执行和监督机构。一般地方将价格听证会等日常事务也有物价局承办，听证结果报当地计划委员会审核批准。重大价格调整则由发改委（以前是国家计划委员会）支持价格听证会 。所以，间接管制机构是对价格调整和价格监督起到关键作用。
第三层委托代理关系是直接管制部门与公用事业企业之间的关系。由于从技术的角度分析，公用事业一般具有自然垄断的特征，所以企业进入公用事业部门一般采取许可制。也就是说，直接管制部门将政府委托的公共产品的生产责任交给公用事业企业完成。例如，在中国民航总局的主要职责第九条中规定“对民航企业实行经营许可管理；组织协调重要运输任务 ”。同样，信息产业部的主要职责第六条中也明文指出“依法对电信与信息服务市场进行监管，实行必要的经营许可制度，进行服务质量监督，保障公开竞争，保证普遍服务，维护国家和用户利益；制订通信网之间互联互通办法和结算标准并监督执行。 ”从这个意义上说，两者之间的委托代理关系就变成，在一定价格和达到规定质量标准的条件下直接管制机构要求公用事业企业为消费者提供相应数量公用产品或服务。
2、资产管制过程中的委托代理关系
前一部分分析了公用产品定价管制中的委托代理关系。但是，在转型时期中国的公用事业企业还存在资产管制体制，这其中也形成多重委托代理关系，如图2所示。
第一层是中央政府和各级政府与国务院及各级地方国有资产管理监督委员会（以下简称国资委）之间的委托代理关系。国务院国有资产监督管理委员会的主要责任第一条就是“根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整 ”。很明显，国务院将国有资产保值增值的责任委托给国资委。
国资委将保值增值的责任再委托给国有企业在管理者，形成第二层的委托代理关系，因为国务院国有资产监督管理委员会的主要责任第三条规定“通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度 ”。

 
但是，由于我国国有资产规模庞大、产权关系极为复杂。省市一级的国资委一般将在地方性的公用事业中的国有企业委托公用事业局管理，形成了公用事业局在价格管制是直接的管制部门，而在资产管制中为间接管制部门的特殊地位。
以南京市的管道煤气为例。从价格和进入管制方面分析，南京市的管道煤气的分层结构第一层是南京市政府，第二层的管制部门属于市政府直属行政事业单位，由两部分组成，一是南京市计划委员会和物价局是价格的管制部门，它们负责价格的审议和批准，属于间接管制部门；二是南京市公用事业局是城市公用煤气的市场准入的管制部门，主要负责经营权的授权和管理，使行业的直接管制部门。第三层是公用事业的经营企业，南京市管道煤气公司。所以形成南京市政府委托管制部门管理和监督管道煤气生产企业的第一层委托－代理关系，而管制部门委托被管制企业经营管道煤气的第二层委托代理关系。
从资产管制方面分析，南京市政府要求国资局对管道煤气公司的资产负有保值增值的责任，同时对其管理者的行为具有实际的约束力。但是，现实中南京市国有资产管理局将南京市管道煤气公司的国有资产委托公用事业局管理，其负有保值增值的责任，所以公用事业局通过委派高级管理人员全权管理或参与管理上述企业 。
这样的委托代理和产权隶属关系相互交织，实际上就已经为公用产品价格不断上涨的提供了制度上的保证。

三、信息不对称条件下公用产品定价的均衡分析
我们知道，公用产品的定价的核心是获取公用企业生产产品或服务的真实成本。由于公用事业企业在生产成本具有信息上的优势，形成了其与政府管制部门的讨价还价的模式。
传统的对公用事业的政府管制的均衡结果的分析，一般有公共利益法（kahn,1970）和利益集团俘虏法(Stigler,1971;Peltzman,1976)两种分析方法。20世纪90年代初拉丰等人（Laffont，1992）将政府－管制机构－公用事业企业之间的信息状态引入管制经济学形成了新管制经济学理论和分析框架。新管制理论(Laffont and Tirole,1993)重新确定管制机构的角色，认为其主要是为政府收集信息者，所以管制机构有可能通过隐瞒信息而偏袒一个利益集团而获益。
传统的公用事业成本管制采用Ramsey-Boiteux 模式(Spubler,1989)，但是存在一个至关重要的难题。无论管制者的目标是什么，从根本上都因缺少被管制企业的信息而受到约束。新管制理论明确强调信息不对称的重要性，将这些约束引入这一领域取得真正的进展。
首先将政府管制构造成一个代理问题，很大程度上扩展了Ramsey-Boiteux模式的适用面，同时在对公用事业成本管制提供规范研究方面取得进展。其次将一个政府、一个管制机构和一个企业构成的分层结构关系，通过委托代理理论对分层结构进行分析。
假设政府是以社会福利最大化者为目标，但是对于企业成本函数C  e∈[ , ])的信息是不对称，e是企业降低成本的努力程度。政府委托管制机构，通过其观察行为，部分地修正其对企业成本的信息不对称。
当然管制机构的行为，既可能揭示的真实值，也可能什么都揭示不了。如果管制机构发现了值，并可验证得到信息，它选择宣布企业是 还是 或者宣布自己什么也没观察到，即向政府报告r以代替 或 。
如果管制机构是诚信的，它会揭示真相。政府知道就能有效管制企业，采用不留租金的固定价格合同，要求被管制企业实现高效率努力水平。相反，管制机构不诚信，企业俘虏了管制机构，即贿赂管制者以隐瞒信息，则r，政府对就一无所知，最优管制只能是指定一个租金量给高效率企业 而对低效率企业 指定的努力水平 过低且没有租金（Spulber,1989）。 所以高效率企业希望能说服管制者不要公布已获信息，这能确保企业获得租金 ，它取决于低效率企业努力程度；同样，低效率的企业更有类似合谋的激励。
上述分析隐含假设是，企业与管制机构的合谋尽管是不合法的，但是企业与管制机构间的转移是黑箱操作，可采取不合理地限制进入或拍卖中徇私多种形式来实现。
政府要从两个方面对付这类合谋，一是给管制机构以激励，这个激励要大于任何企业可能提供的贿赂。若（f）是管制机构与企业间二次转移成本而 是给管制机构的货币报酬仅当其揭示 ，防止合谋约束解是 ≥  ，此解的结论是最优管制要求无合谋。二是消除或至少减少合谋的投机价值以降低支付给管制机构昂贵的激励报酬。这里应减少 以此降低 ，即使激励合同向低效率企业提供的激励作用减小一些。道理很明显，合同激励作用越大，其提供给高效率企业的租金越高，则合谋的投机价值越大（Laffont and Tirole，1994）。
实际上，这一分析框架是建立在政府－管制部门－被管制企业之间没有如何行政隶属和资产关联的条件下。当这些部门之间存在千丝万缕的联系时，很容易形成政企之间的利益同盟（余晖，2002）。