欠发达地区基础设施过度投资的

机理和危害分析

周 勤1

（南京大学商学院，210093）

摘 要：地方政府之间的经济增长指标竞争导致对公用基础设施的过度投资的需求。建筑企业，原材料供应商和劳动力的竞争使得投资方获得了超额的利润的可能，其结果可能引发市县政府的财政危机，同时严重破坏了正常的市场秩序和提供了产生腐败的空间与土壤。这一状况在经济欠发达地区普通存在。

关键词：经济欠发达地区 公用基础设施 过度投资 地方政府间竞争

一、引言：一个令人疑惑的问题
    苏北地区由徐州、淮安（原淮阴）、连云港、盐城和宿迁五市组成，属于江苏省经济欠发达地区，2000年全省98%以上的贫困县乡和仅有的一个贫困市宿迁都在苏北地区。自九十年后期，苏北地区开始大规模城市公用基础设施建设，但各市县的财政根本无法支撑目前轰轰烈烈进行的基础设施建设所需资金。例如，淮安市(原淮阴市)的楚州区(原淮安市)2001年的计划投资超过10亿而实际在公用基础设施投资超过2亿，而去年整个区财政收入仅为2亿左右，而且仅能维持财政的基本运转，也就是“吃饭”财政。在金湖县也有类似情况，县政府大楼、环城路(四路工程)均是在无财政投入的条件下运行1的。那么政府用什么财力来维持这样的投资规模?

   当地政府的解释是，由于苏北地区原有的公用基础设施差，影响投资环境，无法吸引外资（外地和外国）和留住本地资金。通过改善城市基础设施条件，可以更多地引入内外资，再通过增加税收弥补财政投入的亏空。但问题是在政府无任何财政支付能力的情况进行大规模的基础设施投资，短时间内根本无法填补由此而引起的亏空，而且参与公用基础设施建设的各个市场主体又如何在此约束条件下运行的呢？

   对地方政府在公用基础设施投资分析的已有的文献中，张维迎2构造了中央政府和地方政府对公用基础设施投资的静态博奕模型，指出地方政府对公用基础设施投资的条件。范里安3则分析私人提供公共货物和提供不同层次的公用货物的最优条件。阿特金森等4则分析地方公共物品的最优供应条件：即市场均衡和最适度规模。但是上述文献都无法说明在政府无任何财政支付能力的条件下，如何进行公用基础设施建设。

二、公用基础设施“超常规”投资的运行机理
    一般认为，对公用基础设施的投资是政府财政支出中十分重要的组成部分。但是，由于目前苏北地区税基差，征税面窄，财政收入远不能满足基本财政支出的需要。一方面政府急于通过改善基础设施条件来改善投资环境，吸引外部（外地、外国）资本；另一方面在目前产品全面过剩的条件，苏北地区也仅有公用基础设施建设是能起到切实拉动地区经济增长的投资领域。因而在财政无法负担的条件下，各地政府都采取了“超常规”的运行模式。

    下面以金湖县人民南路四路工程项目为例来分析其运行的机理5：

    金湖县人民南路工程是金湖县政府引进上海玉成发展有限公司的二千万投资进行开工建设，由于属于招商引资项目直接发包给金湖县市政建设公司承建，投资企业以少量垫资开始启动工程，施工企业以支付少量定金赊欠原材料供应商的建筑施工材料，如水泥、黄沙、石子和其他辅材，同时与各建筑工程队签订标准工时工资与实际工时工资差额的用工合同，雇佣相应的农民工进行施工。

    那么这样的运行逻辑是如何使各利益主体能够进行下去?首先，从政府而言，在无任何财政可支出情况下又必须完成每年的市政发展的目标，以各种优惠政策引入外部资金和留住本地资金是必然的，同时通过基础设施条件的改善可以使土地增值，而拍卖土地的增值部分是政府支付市政投入的重要来源之一，而这又是以基础设施的条件改善为前提的。其次，从投资企业而言，以上海玉成公司为例，此项目的垫资不会超过四百万元，而金湖县政府的还款计划中，二年内支付40%即八百万元以公路建成后两侧80米的土地拍卖的增殖部分支付，并有银行担保，剩余款项五年内还清，投资方上海玉成不仅获得近100%的投资回报，且对金湖县政府形成了1200万的债权，在以后的项目谈判始终处于相对优势状态，而且可以以此为理由拖欠下游施工企业的工程款。再次，施工企业的利益何在?由于金湖县市政建筑公司与市政局下属企业，即与业主之间有天然联系，尽管工程款可能拖欠，但是最终会偿付的，而它们的主要利益是通过对上游原材料供应商的原材料赊欠和压低和拖欠建筑工程队的工资来维持运转。由于原材料供应商的水泥、黄沙、石子等均属于资源禀赋型材料，而且厂商之间的竞争异常激烈，他们可以也必须容忍下游厂商的这种行为。而建筑工程队与施工承包企业之间是利用标准工时价格与实际工程价格之差来维持。如金湖县四路工程中，江苏省规定标准工时价格为20.4元／日，而实际支付在15元／日左右，而建筑工程则以10元／日左右支付给工人，且将国家标准工作时间从8小时／日延长至14-16小时／日，攫取工人的绝对剩余价值。而由于苏北劳动力大量过剩，尽管工人每年收入4000元左右，这也相当于土地净收入2-3倍。所以，尽管劳动强度大收入低、工资无法按时支付，但仍有大量的劳动力进入到建筑大军之中。

    从上述的典型例子可以看出，整个工程中各利益主体都各得其所。但是，这种违反一般经济运行规律的运行机理的本质是什么呢?长此以往会导致什么样的后果?

三、过度投资是地方政府间竞争的结果
    政府之间的竞争首先是经济增长指标的竞争，维持增长指标的基础就是资本的大量投入。苏北地区政府的资金来源主要是集资(包括公务人员的强制捐款)、政府发行公债和招商引资。由于当地人均收入不高和国家政策的限制，集资和公债数量远不能满足需要，而据银行估计苏北地区民间资金的70%以上通过金融机构转向苏南等经济发达地区，因此苏北地区面临着严重的资金短缺。所以地区政府之间对资金的竞争不仅在经济欠发达地区的苏北各市县之间展开，而且这种竞争也在经济欠发达地区和经济发达的苏南地区以及其它沿海省市的市县之间进行。应该承认目前苏北地区的大规模进行市政建设的状况在八十年代中后期以九十年代初期的苏南地区以及目前其它省份的市县中也普通存在，具有一定的共性。下面借助两个简单模型来分析其由主要原因：

欠发达地区政府之间的竞争
    利用豪泰林模型变形6，分析政府之间竞争所引起种种现象的原因。公用基础设施的建设主要集中在城市，假定两个城市在一个长度为1的线性空间上，获得投资的可能性均分布［0，1］区间内，分布密度为1，提供公用基础设施的单位成本为c（即投资的需求规模）且两个城市相同，其中城市1的获得投资的概率为x，如果城市获得投资是与其给予投资者的优惠程度成正比，而单位产品的优惠程度为t，则投资者在城市1的获得的优惠则为tx，而在城市2获得的优惠则为t（1-x）。假定投资者仅投资建设一个单位的公用基础设施产品，即或者投资建设1个单位或者0个单位，投资者获得的生产者剩余为Sp。

    假定两个政府选择自己的投资规模，所有投资者仅投入一个单位的产品。令Ii 为政府I获得的投资规模，D i（I1，I2）为投资需求函数，i=1，2。如果投资者对投资在两个地区无差异，则城市1的投资需求函数D1=x，而城市2则为D2=1-x。这里x满足：

                                          （1）

    若政府的净收益函数R i（I1，I2），i=1,2。则可解得最优的投资规模：

                                                （2）

    每个政府的最优的净收益为7：

                                              （3）

    上述结果可以推出，政府之间获得投资的规模取决于公用设施的成本（也就是市政投资的需求规模）和相应的优惠条件，而政府的最优净收益是由投资的优惠程度决定的。由此可以看出，各地政府争相提供给投资者各种优惠条件，甚至

不惜余力与国家和省的有关规定相抵触也是情由可缘的。因为减少相应的优惠条件，即t减小，就会失去投资和相应的净收益，也就直接影响政府经济增长指标的实现。实际上政府之间的争取投资的竞争是纳什均衡。

    （二）欠发达地区与发达地区政府之间的竞争

    根据上述同样可以假定发达地区的城市1和欠发达地区的城市2在一个长度为1的线性空间的上，获得投资的可能性均与分布［0，1］区间内，分布密度为1，提供公用基础设施的单位成本为ci（即投资的需求规模），i=1,2，按照常规c1>c2。下面分两种情况讨论：

    1、假定其他条件与（一）中分析经济欠发达地区的两个城市的情况相同：即优惠程度为t，其中城市1的获得投资的概率为x，如果城市获得投资是与其给予投资者的优惠程度成正比，而单位产品的优惠程度为t，则投资者在城市1的获得的优惠则为tx，而在城市2获得的优惠则为t（1-x）。假定两个政府选择自已的投资规模，所有投资者仅投入一个单位的产品。令Ii政府I获得的投资规模，D i（I1，I2）为投资需求函数，i=1，2。如果投资者对投资在两个地区偏好无差异，则城市1的投资需求函数D1=x，而城市2则为D2=1-x。这里x满足（1）式：

    若政府的净收益函数R i（I1，I2），i=1,2。则可解得最优的投资规模：

                                      （4）

    每个政府的最优的净收益仍为（3）式8：

    上述结果可以推出，由于，则发达地区的投资需求规模大于欠发达地区，如果优惠条件相同，即使政府的最优净收益相同，但发达地区获得较多的投资。因此欠发达地区政府加大市政投资的需求规模也是可以理解。实际上政府之间的投资竞争也是纳什均衡。

    2、假定两城市的优惠程度不同为ti，i=1,2，且t1>t2。其中城市1的获得投资的概率为x，如果城市获得投资是与其给予投资者的优惠程度成正比，则投资者在城市1的获得的优惠则为t1x，而在城市2获得的优惠则为t2（1-x）。假定两个政府选择自己的投资规模，所有投资者仅投入一个单位的产品。令Ii政府I获得的投资规模，D i（I1，I2）为投资需求函数，i=1，2。如果投资者对投资在两个地区无差异，则城市1的投资需求函数D1=x，而城市2则为D2=1-x。这里x满足（5）式：

                                        （5）

    若政府的净收益函数R i（I1，I2），i=1,2。则可解得最优的投资规模为：

                                         （6）

    每个政府的最优的净收益仍为（8）式9：

                                              （7）

    上述结果可以推出，由于发达地区的投资需求规模大于欠发达地区，在相当长的时间里发达地区给予投资者更多的优惠条件，因此欠发达地区的发展呈现明显的“马太效应”，越发达地区获得的投资越多，发展也越迅速。因此欠发达地区政府加大市政投资的需求规模和提高相应的优惠条件。实际上不同发展程度的地方政府之间的争取投资的竞争也是纳什均衡，所以无论是发达地区还是欠发达地区的政府总是不断扩大公用基础设施的投资规模，提供各种优惠条件，形成相互攀比的状况。

四、过度投资的主要危害分析
    在无财政支出和极少民间资本可利用的条件下，政府为吸引外地资金和留住本地资金，采取一些“超常规”的方法规避工程建设中的规定，甚至采用假招商引资方法等“优惠”政策与其他地方的政府争夺资本。希望通过改善公用基础设施条件，改善投资环境，吸引更多的资本投入而增加税收，形成良性循环。但根据上述分析，长此下去可能引发严重的后果：

    一是引发地方政府的财政危机。由于大量的公用基础设施投资是在政府无任何支付能力的条件下进行的，这种近似于地方政府的实施过度扩张性财政政策，势必引起大量的经济泡沫。同时，由于一般公用基础设施投资是无法直接收益，必须通过吸引其他投资而增加财政收入来弥补，因而在短期内无法获得明显的效果，所以地方政府之间的对资本引入竞争势必引起整个苏北地区财政危机，最终波及全省甚至全国。不加以防范可能引起类似于东南亚危机和海南房地产危机的局面。

    二是破坏正常的市场秩序。地方政府对资本的竞争，使得投资方成为产业链中的“瓶颈”，产业利润向它们集中，加剧了上下游企业的竞争，引起原材料供应企业的衰退和倒闭，大量拖欠工人的工资和原材料供应商的货款，引起一系列的三角债，市场秩序难以维持。同时，由于政府拖欠使投资方成为政府的债权人，政府其他工程项目的招标建设中，不得不考虑原来债权人的威胁，使得市场秩序进一步破坏，而政府又陷入新一轮的财政危机之中。

    三是加剧建筑行业企业之间的竞争。建筑行业的企业之间的竞争有以下几个层次：首先是工程承包企业之间的竞争，目前在江苏省有上万家建筑公司，公司之间的同质性极强，为了维持企业生存，它们必须承受业主的拖欠、原材料供应商的追讨和建筑工程队工人的责骂，否则就无法生存。其次是原材料供应商之间的竞争，由于建筑材料的资源秉赋型特征，使得许多企业为维持规模生产量，不得不忍受建筑施工企业对材料款的赊欠。最后是苏北大量的剩余劳动力维持了建筑市场对低成本劳动力的需求，同时也是这一产业链维持的基础。