行政立法是现代社会法律体系的一个重要组成部分，应以社会为基础，而不是让社会以法律为基础。而我国行政立法的社会基础，是指行政立法所应当体现的我国当代社会生产力发展现状，人们在社会中的平等地位与民主和谐关系，以及全面建设小康社会、最终实现共同富裕的社会主题的总和。

    目前，我国行政立法与社会基础存在着诸多不相适应的状况，主要有：行政立法现状混乱，助长了行政权力的膨胀，阻碍了生产力的进一步发展；程序性行政立法滞后，损害了平等民主和谐的社会关系；行政立法监管功能的缺位和滞后，放任了分配不公、拉大了贫富差距。产生这种不相适应的原因，既有客观的，也有主观的，更有机制方面的原因。客观方面：反映在人大立法的条文规定太粗略，给行政立法留下的空间太大，造成了行政立法的功能变异。主观方面表现在：权力和利益的驱动，使程序立法举步维艰。机制方面突出的是：不成文的政绩考核机制的偏差，抹杀了行政立法应有的监管功能的发挥。因此，要改变行政立法以上种种与社会基础不相适应的状况并根除其产生的原因，就必须寻找有效的对策。对此，笔者认为，可以从以下三方面进行探讨：

    1．大胆改革行政立法对经济活动的调节功能，使之充分适应生产力发展要求。

    一是大胆改革行政立法活动的组织监督机制。行政立法活动必须使立法者超脱于经济利益之外。改变行政立法活动由具体执法部门具体操作的现状。国务院和各省、直辖市政府基本上是实行由政府法制部门负责行政法规、规章的起草，定稿工作，目的是让立法者相对超脱于部门利益。但国务院部委规章的制定就完全是部门利益的宣言活动了。虽然各部委也有法规司等各种法制机构负责立章工作，但其指挥棒仍是部门领导和部门利益。而且省级以下地方政府中的法制机构也没有超脱于地方政府的利益驱动。所以，必须改革现行的行政立法活动的监督机制，国务院各部委的法制机构和各级地方政府的法制机构要实现双重领导，地方立法活动的业务领导要由国务院法制办直接垂直领导和监督，下级政府法制机构的立法活动由上级政府法制机构垂直领导和监督，以杜绝地方政府借立法谋权、谋利。

    二是大胆改革经济行政立法的调节功能。经济行政法除了人大立法外，大量的主要是行政立法，即经济行政立法。其数量远远超过其它行政立法，其在社会经济生活中的地位和直接作用使其它行政立法望尘莫及。要改革经济行政立法的现状，要大胆拨准经济行政立法的功能方向，使其从习惯于为行政机关设权，为经济主体设条件的制约性功能中转换出来，朝着主要是为经济主体、经济活动服务并保障经济主体的经营自主权、平等竞争权的方向发展，为建立完全的公平竞争、有序竞争的市场经济法律体制，发挥其应有的功能。首先，经济行政立法应着重建立公平竞争机制，制定各种所有制经济主体公平统一的市场准入机制和平等的市场主体资格的一整套法规制度，大胆打破国有经济在诸多行业的垄断地位。其次，经济行政立法的内容应加快建立有序竞争的市场机制。要在反暴利、反价格欺诈、反虚假广告、反不正当竞争及反商业贿赂等方面，制订一整套行政法规和规章，以弥补法律不及细处的不足。特别对并非完全市场化的行业要细化物价监督机制，加强反暴利的行政立法力度。

    三是最大限度地压缩干预行政机制。干预行政又称干涉行政或侵害行政，系指干预人民权利、限制其自由或财产，或给以人民义务或负担的行政作用。如果行政机关凭借着手中的权力以管理、调控为由对经济主体设立各种干预行政机制，其结果必然导致这些机关滥用国家权力去强迫大多数人的利益服从少数人的利益。因此，行政立法应当从权力设置的源头来最大限度地压缩这种“干预行政”机制，使法律不再成为行政机关甚至某些利益集团所操控并用于“获利”的工具。行政立法应从对市场活动的干预转向对国有资产源头的监管。严格规范尚未进行到底的国企改制，要在改制程序、资产折股、产权置换等一系列环节上制定一整套科学而严密的法律规范，起到支持改制、监管改制的应有作用，真正把国企健康地送入市场经济平等主体的行列，严防国资流失。

    四是强化比例原则，建立损害最小机制。行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的经济权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度比例。损害最小机制是对比例原则的细化和补充。它要求为适当比例提供价值依据，在达到实现既定公共利益目标的前提下，对相对人损害最小的利益之比定界为适当比例，同时在行政立法仍应规定行政机关在界定的适当比例的范围内再选择对相对人损害最小的方案。

    2．强化行政立法的程序功能，使其与我国当代社会平等、民主、和谐的社会关系相适应。

    一是优化行政立法活动的程序监督机制。对涉及经济主体利益调整或民事主体权利义务的立法活动，均要设置立法听证程序，避免立法部门拿行政立法当获利工具。听证会应当允许社会各界代表与执法机构代表享有平等的意见发表权，并允许相反意见的各方进行辩论。听证会结束后应将各方意见在媒体公布、公开征询广大民众意见。在广泛收集各方利益群体的意见后，应将各种意见同时提交立法表决会表决，避免由行政立法机关领导个人说了算的不民主现象。在行政立法被通过并公布时，应当同时公布立法说明和表决简报。

    二是强化程序行政立法条款，控制行政权的滥用。美国最高法院一位法官曾说过：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛严实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”而我国的行政立法现状是实体法并不一定苛严。因此，平等民主和谐的社会关系要靠具体的程序行政立法条款来保障。在程序行政立法中，主要体现在保护相对人的救济权，包括同步救济和事后救济，事后救济主要途径是行政复议、行政诉讼，已为《行政复议法》、《行政诉讼法》所规定。而同步救济则主要是行政程序中给予相对人的陈述和申辩权。《行政处罚法》对此只作了原则性规定，大量的行政立法对此缺少明确具体的程序性保障。对此，程序行政立法应确定同步救济为法定程序；已有相对人的陈述和申辩，行政机关未予核实而作出与陈述申辩相反结论的，应规定为程序违法，据此作出的行政行为应视为无效。

    三是确立特别行政程序条款，保障基本人权。从我国现有的行政立法，特别是在规范行政处罚行为时，均未考虑到从程序上来实现对基本人权的保护。据研究，我国目前没有一条法律规定了这样的执法特别程序：即执法人员在从事调查违章等执法活动中遇到如继续执法活动可能使相对人或相关人遭受不可弥补的财产损失或生命危险的紧急状态时，应当立即中止该执法程序而让位于抢救人民的生命财产的特别程序，在紧急状态过后再恢复正常的执法程序。如果有这样的程序，如违反这一特别程序那就是违法，就是侵犯基本人权，就要承担行政赔偿责任甚至刑事责任。

    3．强化行政立法对社会分配的监督保障功能，使之与全面建设小康社会、最终实现共同富裕的奋斗目标相适应。

    一是要强化行政立法的调节监督功能，在效力优先前提下限制分配不公。按劳分配是按单位产品的社会必要劳动时间来计算劳动者提供的劳动量，并以此为分配报酬的计量依据。注重公平必须伴随效率优先的始终。要体现效率优先，注重公平，缩小贫富差距，实现共同富裕，就要用行政立法来强化税收调节功能和加强对分配领域的监督功能。首先，行政立法应强化对个人收入分配的税收调节，对个人所得税的征收要有具体操作程序。其次，行政立法应强化对收入分配标准的监督，确保最低工资标准的科学界定、正常增长和绝对执行。

    二是完善行政立法的社会保障功能，弥补贫富差距。税收调节和分配监督只能在效率优先的前提下限制一定程度的分配不公，对于贫富差距的拉大，还要通过社会保障来弥补。要运用行政立法扩大养老保险覆盖面，力争实现全社会养老保险覆盖率，以弥补现有养老保险与最低生活保障之间的空段。要运用行政立法完善失业保险程序，并与社会救济统筹运作，实现对所有社会保险基金的统一运作。要通过行政立法扩大医疗保险范围，减少医保等级种类，运用行政立法规范财政转移支付方式，扶持农村医保基金，使农民逐步享受到与城市居民同样的医疗保险。

    三是注重行政立法的给付行政功能，实现共同富裕，通过行政立法，实现国家积极主动地提供给广大民众的各种公益服务。同时，凡涉及到社会公共领域的各个方面，行政立法应该在这些领域提供有效的规范，使公共产品分配侧重于公平优先，兼顾效率，使社会公共福利所提供的生活资源占个人基本生活消费水平总额的比例不断升高。

    总上所述，行政立法的功能和特点要求行政立法应当以社会为基础。我国当代社会生产力发展状况、人们之间平等、民主、和谐的社会关系，以及全面建设小康社会，最终实现共同富裕的社会主题的总和构成了我们行政立法的社会基础。它决定着行政立法的任务和作用。行政立法应当与此相适应，并为其服务，从而促进我国社会经济、文化等各项事业不断向前发展。