摘要：我国的地方财政支出总量过大，支出结构也不合理，并在一定程度上引致了政府乱收费问题。造成地方财政支出管理缺陷的原因主要在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾，在财政分权体制下，由于缺乏税收立法权，地方政府之间的竞争直接依赖财政支出的增加；集权政体使各级政府之间的职能划分模糊，地方承担了许多中央政府的职能；政府机构的膨胀也对财政支出增长负责；官员的寻租行为也带来了财政支出的增加。改革的出发点就是解决这些制度原因，远期目标是政治分权化，以适应分权的经济体制，同时收缩地方政府职能范围，使其退出微观经济领域。近期对策主要有调整政府间职能分配，解决地方政府的越位现象；改革财政监督体制，围绕财政公开化，实现纳税人监督和财政体系内部监督的有机结合，同时加强地方政府财政预算管理，以解决地方财政管理中出现的缺位问题；优化财政支出结构，缩小支出范围；培育地方主体税种等。

　　地方财政问题一直困扰着政府部门及理论界，但长期以来我们养成了重收入轻支出的研究传统，注意力基本集中在如何提高政府特别是中央政府的财政收入上，对财政支出的管理讨论不多。然而，正如马斯格雷夫（Musgrave，1959）奥茨（Oates ，1972）等人的“财政联邦主义”理论所指出的，财政支出职能在政府层级间的配置直接决定着政府的效率。如果忽视支出的引致作用，不重视支出的控制，那么，任何收入政策的改进都将失去意义，我国的分税制改革实践正好给出了生动的说明。本文拟立足若干个案资料，结合官方的统计数据，以县级财政支出管理为切入点，力图在较真实的数据资料基础上，深入研究中国的地方财政支出总量及结构的变化，力图从中揭示出中国的财政分权所带来的各种效应，并依此为依据，提出相应的县级财政支出管理体制改革方案。

　　一。从财政支出总量上看，地方财政支出所占比重相对过大

　　自改革开放以来，地方政府在经济发展过程中起到越来越重要的作用，具体表现在地方财政支出占总财政支出的比重逐步上升，近十年基本稳定在70%左右，见表一。从表一中可以看出，八五和九五期间地方政府财政支出占财政支出总额的比重平均为70%和69.4％，而该项指标在七五时期是65.6%、六五期间是50.2%.地方政府财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度较高，也可以说是地方资源配置功能的体现。

　　如果进一步考虑预算外支出，地方的资源配置作用会更明显。表二系官方关于政府预算外收支的统计数据，从该表可以看出，这一点可以从地方政府预算外收支的递增趋势上得到佐证。

　　我们把中国的财政支出状况与美国及一些转轨国家相比较，也许更能说明中国的财政支出纵向结构。表三给出了美国1954－1987年间的财政支出状况。该表显示，尽管美国地方政府的财政支出额逐年上升，但其占财政支出总额的比重只是在79年以前略有上升，79年以后便下降直至某一水平。从具体数字上看，81年至87年美国联邦政府财政支出占财政支出总额的比重平均62.35%，即使从54年算起，该比重平均数仍达61.52%，这一比例比中国要高很多，我国八五和九五期间该比重平均为30%和30.6%，这说明改革以后我国中央政府自身的功能远远未落实。

　　我们再把中国的数字与一些转轨国家比较。表四给出了1993年东欧七国的财政支出状况，93年匈牙利等五个转轨国家的地方政府财政支出占财政支出总额的比重平均为32.64%，这一比重远低于我国，反映出中国与其它转轨国家改革路径的不同。不过，仅仅从数字上还不能完全反映导致路径差别的原因。财政支出实际上反映了政府职能的定位，如果某一级政府的财政支出比重相对较大，那么该级政府承担的政府职能也相对较多。分税制所作的中央和地方的职能划分基本上符合规范（杨之刚，1999），地方政府主要承担资源配置职能及本级政府的社会支出，中央则主要承担稳定经济和再分配职能及全国性的公共品供给职能，这是标准的财政分权理论的结论[2].然而，政府间的法定分权常常因各种原因而变形，比如应该由中央承担的职能可能因中央财力问题而转向地方，最典型的是再分配和稳定政策职能的下移，地方为保证充分就业和缩短收入差距而增大各种事业费等。根据杨之刚（1999：593）的研究，价格补贴支出和抚恤救济支出主要由地方政府承担，社会保险支出在城市政府财政支出中也已占一定比重，而中央财政支出中该项比重很小，这明显反映出中央职能的下移。

　　另外，从一些国家的财政职能划分的国际比较也许可以从总体上看出我国的特殊性，见表五。表五描述了93年七个转轨国家在不同级政府间进行经济责任划分的情况。除了公共企业由中央和地方共同负责外，其它的社会责任大多明确划分给中央或地方，这样做可以减少政府间的责任推诿现象，也可以为进一步的政治分权打好基础。我国分税制实行以后，经济权利似乎得到了明确的划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担的方式，其结果必然造成政府之间的扯皮，中央常常把财政支出责任推给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求，结果中央的调控力越来越弱，地方政府的官员无人监督。另外，中央政府的不守信用也直接导致了地方政府的欺上瞒下行为（Ma Jun，1995）。

　　二地方财政支出结构也存在扭曲

　　我国的财政收支总量构成从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，因而产生了一定程度的低效率。从表一、表三可以看出，中美两国的县乡级财政支出占国民生产总值的比重相当，但是美国的州和地方财政支出平均仅占财政支出总额的38.48%（其中县乡级为23.72%），而我国的地方财政支出占财政支出总额的比重平均为66.77%.这也许反映了中央政府在改革过程中把公共品供给的责任推给地方政府，结果造成地方政府的财政支出比重相对过高。由于地方政府的支出过大，而预算内收入不能满足要求，这就迫使地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。从调查的样本数据可以看出，实行分税制以后，即使通过非规范收入来弥补，仍有一半左右的县财政年度出现账面赤字（见表六），王朝才领导的课题组的调查也基本反映了类似的情况（见表七）。地方财政的困难加剧了地方政府开拓预算外财源的动力。

　　一些学者认为，可以通过压缩地方财政支出规模来缓解政府的财政压力，其理由是，地方政府的财政支出无论是范围还是结构上都存在不合理的一面。例如，财政部财科所的研究报告显示，一方面，地方财政支出的范围不清，主要体现在企业亏损补贴及价格补贴比重过大，1996年地方财政以退库方式支出的企业亏损补贴达280.2亿元，相当于地方财政支出的5.29%；1996年全国地方财政价格补贴330.51亿元，占地方财政支出的5.71%.另一方面，地方财政支出的结构也不合理，主要表现在建设性支出比重逐年降低，96年比93年下降了1.23%；而行政管理费逐年上升，93年－96年间平均增长20.4%，该费用占地方财政支出的比重91年为9.6%，96年上升为10.52%；地方文教行政支出中人头费占大头，95年人员经费占地方教育支出的72.52%；非公益性事业单位及公益性事业单位与行政机构的非公益性支出挤占财政资源，而社会性支出比重过低，据称西方国家社会性财政支出比重一般为50－60%，而我国96年该比重仅为26.94%.[3]但是，根据我们的样本数据，县级财政支出结构近几年的变动趋势与官方的研究结果不吻合（见表八、表九）。从表八可以看出，92－96年间地方建设性支出及支农支出占地方财政支出的比重先降后升，而教育支出及行政管理费在总量上逐年增加，但其占地方财政的比重则表现为先升后降，这在一定程度上说明地方政府在分税制实行以后逐步加大了公共品供给的力度，并逐步重视当地经济的竞争力的提高。

　　两个乡镇个案的数据也反映了同样的问题（见表九，附表二）[4].不过，在乡镇一级突出的特征是教育经费和行政管理费占主要部分，两者几乎说明了总财政支出的一半以上，并且农村乡镇与城市郊区的乡镇有一定的差别，例如，甲镇为农村乡镇，其教育经费一项就占财政支出的一半左右，而作为城郊乡镇的乙镇该比例仅三分之一；甲镇的行政管理费也明显比乙镇高，经过进一步调查，发现造成这种差距的原因主要在于当地的经济发展程度及人口分布，甲镇与乙镇94年的收入差距为83万元，98年则达到365万元，由于有强大的财政收入作后盾，乙镇96年时财政支出总额仍比甲镇少，但到了98年乙镇财政支出总额比甲镇多出90.2万元；同时，由于教师工资和政府工作人员工资各地基本处于同一水平，在同等支出责任的前提下，必然表现出富裕乡镇的教育经费和行政管理费比重偏低。即使如此，富裕乡镇的教育、行政两费仍所明了财政支出的40%左右，比例相当大。造成这种局面的原因是什么？按道理说教育经费高比重是好事，因为它反映了政府社会性支出比重大，教育经费中人头费过大似乎找不到一个权衡标准，对于乡镇来说，教育经费主要承担当地的中小学教育开支，如果当地人口较集中，则办学的规模效益明显，教育经费相对节约些；如果象农村乡镇那样人口较分散，没有办学的规模效益，则教育经费（尤其是人头费）比重就会大些。特别是中央政府硬性规定地方财政收入首先用于教师工资的发放，在缺乏人事权的情况下，教育经费中人头费的比重只能越来越大。乡镇一级政府的行政管理费很大程度上也是制度本身造成的，上级政府要求对口管理，无论哪一级政府都设有相同的部门及工作人员，政府职能的设置不根据当地的实际情况，而是搞一刀切，人为地扩大了行政管理费的份额；在经济不发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道，每年新毕业的高校学生及单位效益差的职员都挤占政府这个独木桥，这种劳动市场的抑制带来的就业压力也促成了行政管理费的膨胀。因此，评价地方政府财政支出结构的好坏不能离开现有的制度背景，而是要从制度约束的角度出发，研究这种财政支出格局产生的原因及后果。

　　如果把我国地方政府的财政支出结构与其它国家作一比较也许更能说明问题。我们选择匈牙利进行比较（表十）。由于各国的政府职能在各级政府间的划分不同，决定了相应的财政支出结构。匈牙利的地方政府因承担初中级教育支出责任，故教育经费一项占了近三分之一，基本上与我国相当。不过，我国地方政府的行政管理费支出比重过大，而资本品供给比重过小，这反映出政府机构膨胀挤占了建设性支出的资金来源。

　　地方政府在承担较高的财政支出的同时，支出结构存在一定程度的扭曲，这反映出分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理。如上所述，由于实际过程中许多公共支出由中央和地方分担，造成中央有可能把自身的责任推卸给地方的现象，其中最典型的是再分配职能和稳定经济职能。分税制要求这两项职能主要由中央来完成，但在实际运行过程中，地方必须负责当地的充分就业目标及缩小收入差距目标，由于许多地方的经济并不发达，这些职责就必须在财政范围内解决，政府的制度外扩编很大程度上是地方解决充分就业问题的重要途径，同时，为解决收入差距问题，平均主义的分配思路就是可行的，这就要求吃财政饭的至少要和企业保持同样的生活水平，但这不能反过来看，为避免效益不好的企业感到过度的不平衡，政府又要在财政范围内解决困难企业职工的生活问题，尽管因收入政策带来的财政压力的具体数据很难计算出来，但据调查这笔支出在财政总支出中所占比重不小。

　　中国的地方政府把主要的财政收入投入行政管理方面的另一种可能的解释是，这种支出结构恰恰说明政治权利的集中化所带来的官僚体制膨胀，尽管每一种官僚体制都存在这种趋势，但有没有最终的监督人其效果是不同的。如果一种政体奉行消费者主权理念，那么纳税人的用脚投票就可以抑制上述低效率（Tiebout ，1956）；反过来，如果“逖伯特假说”不能得到满足，但纳税人可以用手投票，那么政府失灵也能弱化；如果纳税人既不能用脚投票，又不能用手投票，政府代理人就没有最终监督人监督，按照标准的委托代理理论的结论，这种体制下代理成本必然很高。Oates （1969）及Brueckner （1982）等人的实证研究结果表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本；在居民的约束下，地方政府有最有效地供给公共品的动力。Pommerehne（1978）的研究也发现，有没有公民投票权是地方政府是否有效率的关键。中国的地方政府之所以出现公共品供给不足，其主要原因还是在于集权式政体和分权式经济体制之间的冲突，在集权制政体下，纳税人没有投票权，不能直接控制政府代理人；同时，纳税人又没有用脚投票的权利，其结果是地方公共品供给达不到一个最有水平。

　　行政管理费等挤占财政收入，导致地方公共品供给不足，而另一方面，地方政府间的“兄弟式竞争”又可能导致公共品供给过度，这主要表现在地方政府热衷于上“短平快”项目或“面子工程”，把有限的财政资源投在所谓的政绩上，从量上看似乎公共工程建设颇多，其实居民并没有得到应有的服务。

　　值得肯定的是，经济分权也带来了地方政府之间的良性竞争，史忠良等人（1998）发现，不同的地方人均财政支出水平不同，一般来说，经济较发达地区的人均财政支出远大于经济落后地区，这也许说明经济较发达地区试图通过提高公共服务质量来吸引投资。

　　三。地方政府扭曲的财政支出结构与扭曲的收入结构形成了互动关系

　　地方政府财政支出结构的扭曲同时也造成了财政收入结构的扭曲。从官方的统计数据看，地方政府财政总收入中各种税收收入占绝大多数。根据麦锡尔（1997：239）对经合组织各成员国地方政府收入结构的比较分析结果，在联邦制国家和中央集权制国家之间税收收入占财政总收入的比重并没有明显的制度差异，官方数据显示我国的税收收入比重远高于这些发达国家。问题不是出在某几个统计指标的高低，而是体现在经济权利与政治权利不对等的制度结构中，很多实质性的东西不能反映在书面上。尽管各国都有一定程度的非税收入，但发达国家的这些收入必须列入预算，而我国地方政府的非税收入在很大程度上恰恰游离于预算管理之外，由于政府的非税收入行为不受制约，实际的税收收入比重比书面的要小得多，据贾康等人的估计，地方政府预算外收入加体制外收入大致与税收收入相当〔贾康等，1998，1999；卢洪友，1998）。本人的调查资料也显示，县乡级政府的非税收入比重的确可观（见表十一），尽管表中数据的实际水平没有贾康等人估计的那样高，但这些都是有账可查的，据调查中单位预算员的普遍意见，实际非税收入水平大约要在原有基础上增加50－60%，按照这一估计，地方政府的非税收入水平基本和其他人的数据相当。

　　从调查中所反映的情况看，地方政府的非税收入基本上包括三大块，一块属预算内的非税收入，如企业收入、教育费附加、其他收入等；第二块属预算外的非税收入，主要指96年7月国务院颁布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》中规定的各项行政事业性收费、基金及附加；第三块即通常所说的制度外收入，主要指地方政府的各种自筹资金、无依据的罚没收入和收费等。近年来的财政收入结构变动显示制度外收入有一种递增趋势，而这种趋势不会在账面上反映出来。中央在规范地方政府的乱收费行为上做出了很大的努力，但总体来说成效不大，其原因在于中央缺乏有效的信息，无法强有力地控制地方的财政收支；同时中央也无法满足地方为发展经济所需的大量投入，只有默认地方的一些自收自支行为。调查中普遍反映地方政府有意调整预算内及预算外收入科目，目的是把制度内资金调出制度外，供地方政府自主使用，因此从账面上根本不能准确显示真实情况。地方政府扩张制度外资金的目的在于以下三方面，其一是满足地方经济发展的需要，由于上级政府的转移支付根本不能解决问题，地方政府便频繁的挪用制度内资金，加强本地的基础设施建设，以吸引外来资金投入，同时也维持和发展当地的国有和集体企业；其二是为了庞大的行政机构的正常运转，由于行政管理费的比重在一定程度上反映了一级政府是否精简高效，地方政府的头脑们往往要求财政部门控制该比例，资金缺口则从制度外弥补，此即所谓做账；其三就是腐败，单位的“小金库”成了政府官员损公肥私的源泉。