为什么要用“新”垄断破除“旧”垄断？

朱彤 余晖

信息管道从管线合一的状态中分离出来，成为专业信息管道公司的独立“产品”后，这种产品在什么样的市场环境中“生产”最有效率就成为经济分析关心的首要问题。在城市信息管道产业，由一家不经营任何电信业务的专业管道公司垄断一个城市的信息管道建设与经营市场效率最高。这是因为，从产业的技术经济特征看，城市信息管道产业具有较强的自然垄断性质。
所谓自然垄断，通俗地讲，是指在既定的市场容量下，由一家企业提供市场所需要的产品生产成本最低的情况。如果有一家以上的企业来瓜分这一市场容量，所有企业的都会因为生产规模下降而抬高成本，因而由一家企业来满足市场需求就成为最有效的市场结构。可见，自然垄断性质与产业的成本和需求特征密切相关。通常情况下，一个产业的规模经济越显著，市场容量越小，自然垄断性质越强。
城市信息管道与水、电、气等城市基础设施一样，属于网络型产业，这是由通信与信息服务的网络特征决定的。只有在城市范围内铺设一个相互联通的全程信息管道网络，才能满足运营商铺设通信网络提供通信与信息服务的要求，从而形成有效供给。严格地说，没有联结成网的信息管道还不是完整的产品。城市信息管道的全程全网特点决定了信息管道建设需要大量初始投资，规模经济很强。而且，从长期看，信息管道的市场容量相对稳定，因为城市信息管道的主要需求者——基础电信运营商——的数量有限。信息管道“一沟多孔”的特点决定了一个信息管道网络就能够满足多家运营商的管道需求。除非是电信市场结构发生剧烈变动，否则对城市信息管道的需求不可能短期增加到已有的管道无法满足的程度。信息管道这些成本与需求特征表明，城市信息管道产业是一个自然垄断产业。
不仅如此，随着通信技术的进步，城市信息管道产业的自然垄断性质有增强的趋势。这是因为，通信技术的变化，尤其是无线接入的技术进步在一定程度上将减少对城市信息管道需求的增长速度；同时，技术的变化提高现有管道空间的利用率，这一方面降低单位信息管道的成本，另一方面抑制了对信息管道需求的增长。可见，技术进步对管道成本与需求的影响不仅没有产生另一家信息管道企业生存的市场空间和成本基础，反而强化了城市信息管道产业的自然垄断特征。
尽管城市信息管道的自然垄断性质决定了一家企业垄断经营效率最高，但主张培育一个专门的信息管道垄断者来打破主导运营商垄断管道的观点仍会引起人们相当的疑虑。有人认为，与电信运营商垄断信息管道相比，由一家专业公司提供管道的做法没有解决信息管道垄断问题，只是用一个“新”垄断取代“旧”垄断。
“新”垄断替代“旧”垄断的正效应
信息管道从管线合一的状态中分离出来，成为独立产业的目的并不是消除信息管道的垄断，而是要解决信息管道垄断所产生的问题。把管线分离后的信息管道交由专业公司垄断经营，从表面上看起来，似乎只是专业公司对信息管道的“新”垄断取代了电信运营商对信息管道的“旧”垄断，但事实上，信息管道“垄断者”的这种变化，产生了截然不同的市场后果：“新”垄断较好地解决了旧垄断所带来的种种问题，产生了相当的正效应。
“新”垄断的正效应之一是能够提高信息管道的配置效率，促进本地电信有效竞争。由于信息管道是进入者与主导运营商开展“真实而有效”竞争的关键资源，垄断了信息管道的电信运营商必然会关闭信息管道阻止竞争者进入，以实现其收入的最大化。在这里，信息管道是运营商竞争的策略工具，信息管道的配置效率不是运营商关心的问题。
在由专业公司垄断经营信息管道的情况下，开放信息信息管道成为垄断者的理性选择，因为信息管道的销售收入是其唯一的收入来源。而且，由于信息管道的价格受到政府的管制，专业管道公司只有采取尽可能地扩大，而不是限制信息管道销售量的方式才能实现收入最大化。因而提高信息管道的利用率是这一“新”的垄断者的内在要求。由此导致的客观后果是有利于信息管道公共平台的建立，促进本地电信有效竞争的实现。
“新”垄断的正效应之二是能够降低城市信息管道建设过程中产生的社会成本。城市信息管道依附于城市道路地下，除了随着城市道路建设同步铺设外，信息管道的施工必然要对城市道路造成一定的破坏。而道路破坏将对城市交通、企业生产和居民生活产生相当程度的不利影响，这些不利影响就是城市信息管道产业社会成本。从我国各大城市的发展趋势看，信息管道建设的这种社会成本呈逐年上升趋势。
城市信息管道社会成本的高低首先取决于建设管道开挖道路的次数。开挖次数越少，由此产生的社会成本越低。因此，与城市道路同步建设信息管道产生的社会成本最低。但是，在信息管道的“旧”垄断格局下，信息管道建设的社会成本很难有效降低。因为电信运营商信息管道建设决策通常是依据当前的市场需求，不会考虑由此导致的社会成本，因而很难完全做到与城市道路同步建设，特别是在当前需求不明显的地区。更重要的是，在信息管线合一的制度安排下，没有信息管道的进入者很难从竞争对手那里获得管道，只能选择自建管道。而进入者一旦拥有了信息管道，同样会选择对后来者关闭信息管道。由此使地方规划部门两难境地：不允许市场进入者开挖道路修建信息管道对本地电信竞争不利，而允许其修建信息管道又将使城市承受由此产生的大量社会成本。当信息管道成为专业公司垄断经营内容时，信息管道的建设与经营行为就脱离了我国当前信息产业的纵向管理体制，成为地方政府城市规划与管理的一部分。地方政府完全可以根据信息管道的城市基础设施性质，要求专业管道垄断者与城市道路同步建设信息管道，以减少反复掘路产生的社会成本。
“新”垄断的正效应之三是能够提高城市地下空间的利用效率。信息管道的铺设必然要占用一定的城市地下空间，信息管道使用者在购买信息管道的同时也事实上获得了相应的地下空间使用权。随着经济的发展，城市的地下空间已经变得越来越紧张。在路面以下有限的空间里，要铺设的管道除了通信管道以外，还有水、燃气等等。而且为了将来可持续发展的需要，还必须预留出一些地下空间。城市地下空间逐渐成为城市里最稀缺的公共资源。在信息管线纵向一体的制度安排下，主导运营商囤积信息管道的激励在使存量信息管道无法有效利用的同时，也使日益稀缺的地下空间资源无法有效利用。而管线分离后，专业信息管道垄断者有足够的激励提高信息管道的利用率，从而使信息管道所占用的地下空间的利用效率得到较大改善。而且，在这种垄断格局下，我们还可以通过相应的制度安排，比如设定期限的特许经营的事前竞争方式，进一步提高地下空间资源的使用效率。
“新”垄断的正效应源自更有效监管与管理
由一家专业管道公司独家经营信息管道反映了城市信息管道产业的自然垄断特征，是这一产业最有效率的市场结构。并且，这一市场结构还有实现本地电信公平竞争、提高城市建设和管理水平等积极影响。而这些积极影响的产生，依赖于管线分离后，政府能够更为有效地对信息管道的垄断经营者实施监管和管理。
无论信息管线是否分离，信息管道都是电信运营商进入市场开展有效竞争的瓶颈设施，政府必须对这一设施的经营行为进行严格的监管。然而，同样是对信息管道垄断行为的监管，在管线不分离和分离条件先，监管难度和效果大不相同。
我国的实践表明，在管线合一的情况下，政府监管很难有效地解决其他运营商公平使用主导运营商管道资源。主导运营商掌握有大量冗余信息管道，而进入者开展基于设施的竞争饱受管道匮乏之苦。管线合一的制度安排使主导运营商缺乏激励开放包括管道在内的任何网络元素，而且由于信息不对称，监管者很难知晓对运营商是否存在冗余信息管道，以及信息管道的成本等信息。因此，尽管2004年6月北京通信管理局与市发改委大幅下调了管道及光缆资源出租业务资费标准，管道的出租价格最大下调了83%（孔公里），但由于以上两个原因，其他运营商难以从主导运营商获得信息管道的现状不会有丝毫改善。
在管线分离的情况下，尽管监管者与信息管道的垄断经营者的信息不对称仍然存在，但由于信息管线分离消除了企业有意囤积管道的内在激励，解决市场进入者公平获得信息管道问题最大障碍。由于信息管道产品的成本结构相对简单和透明，在买卖双方均有交易动机的前提下，同时监管者对管道垄断者的行为施以必要的约束，运营商与管道公司的讨价还价能够产生一个较为“合理”的价格，从而最大限度地降低信息不对称对监管的不利影响。
由于信息管道日益成为城市基础设施的一部分，是城市发展的基础条件，把信息管道作为通信业务内容的纵向管理体制已经越来越不适应电信体制改革和城市发展的要求。通过管线分离，把信息管道交由地方专业管道公司垄断经营，城市信息管道建设就成为城市规划和管理重要内容。
因此，信息管道“旧”垄断向“新”垄断的转变，决不仅仅是垄断者名义上的变化，相反，这种转变导致了信息管道垄断者行为基础的和相应的信息管道管理体制的变化。这种变化，一方面通过提高政府对监管效果能够较好地实现本地电信有效竞争，改善信息管道的配置效率；另一方面通过把信息管道的建设和经营纳入城市规划与管理的范畴，推动了信息管道与城市建设的协调发展。特别是通过城市统一规划和地方政府职能协调，能够更好地解决信息管道建设重复掘路问题。

系列评论之四预告：失之毫厘，谬以千里：两种信息管道建设模式比较