彩票市场政府监管体制的国际比较

朱 彤

（中国社会科学院工业经济研究所, 100836, 北京）
《北京行政学院学报》，2004年第6期

      [摘要] 世界各国的彩票市场都处于政府的严格监管之下，英国、美国和法国的彩票监管体制是最有代表性的三种监管模式。通过对三种代表性监管模式的比较分析，本文认为，一个国家的彩票市场结构必须符合彩票市场技术经济特征，但彩票监管机构的设置与监管权力的配置主要是政府选择的结果，与该国的行政管理体制密切相关；而彩票公益金的使用方向则直接取决于彩票发行的目的。
[关键词] 彩票；彩票市场；监管体制

彩票是指主办者向社会公开发行，参与者自愿购买，并按特定游戏规则获得中奖机会的凭证。彩票最初是流传于古罗马王公贵族之间的一种游戏，后来演变成为政府为公共事业筹集资金的工具。到目前为止，世界上已经有120个以上的国家可以合法发行彩票。这些彩票发行与销售都处于政府的严格监管之下。彩票业的政府监管是指，政府依据法律与规章对企业的市场进入、彩票发行、彩票游戏规则，服务条件，信息发布等相关行为施加直接的行政干预。尽管这些国家的监管体制各有特点，但如果从彩票监管体制的核心要素，即彩票发行与销售体制，彩票监管机构，以及彩票收益的分配与使用三个方面看，具有代表性的彩票监管体制有三种：英国模式、美国模式与法国模式。

一、英国的彩票监管体制及其特点
1．竞争的发行与销售体制
 人们通常认为英国彩票市场的产业组织是“阶段垄断”的，其主要依据是：英国国家彩票垄断的特许经营权是公开竞争获得的，而且垄断只存在于7年的特许期间内。1994年英国国家彩票经议会批准发行后，对第一张国家彩票的经营牌照进行了公开招标。卡米洛特公司在与当时参加彩票特许权竟标的另外6家公司的竞争中，获得了1994年11月到2001年底的国家彩票特许经营权。2000年12月，卡米洛特公司在竟标中战胜维尔京集团，再次获得7年的特许经营许可证，经营日期从2002年1月到2009年1月27日。
然而，用“阶段垄断”来概括英国彩票市场的产业组织特征并不准确。因为除了关注度较高的国家彩票外，英国彩票市场还有另外四种由不同机构发行的合法公共彩票，即小型彩票、私人彩票、社会公益彩票和地方政府公益彩票。此外，还有3家全国性的博彩公司在全国发行足球彩票。这些彩票的产生比国家彩票要早得多，并且各有特点。尽管这些彩票主要是区域性或小范围发行，但由于这些彩票在发行方式，游戏规则有很多相同之处，因而在既定的销售范围内，区域性彩票与全国性彩票之间的竞争是很激烈的，而且是“直接的”，面对面的竞争。因此，虽然国家彩票的发行和销售是“阶段垄断”的，但从整个彩票市场看，英国的彩票发行和销售竞争性相当强。
2．相对独立的监管机构
 英国彩票监管机构与制度的特点是：监管机构相对独立，彩票监管根据发行机构不同而不同。附带娱乐活动发行的小型彩票和私人彩票不受管制，任何人和机构都可以发行，只要其发行的彩票符合相关彩票法案对小型彩票和私人彩票的规定。社会公益彩票、地方政府彩票和国家彩票的发行都需要得到管制机构的许可，但分别属于不同的管制机构，并且进入管制的政策也不相同。
 由博彩委员会监管的彩票：由博彩委员会管制的彩票有三类：一是一次彩票发行扣除成本后的收益在2万英镑，或者年发行收益在25万英镑的社会公益彩票，需要向博彩委员会注册许可；二是地方政府发行的社会公益彩票也需要由博彩委员会注册许可。此外，由博彩公司发行的足球彩票也由博彩委员会监管。
地方政府监管的彩票：一次彩票发行扣除成本后的收益在2万英镑以下，或者年发行收益在不足25万英镑的社会公益彩票由地方政府批准。与国家彩票相比，社会公益彩票的规模都比较小。
 国家彩票委员会监管的彩票：英国国家彩票的监管机构是国家彩票委员会。依据1993年颁布的《全英国家彩票发行条例》的规定，彩票委员会其主要职责是：确保彩票经营正当合法；确保彩票游戏参与者的利益得到保护；在满足上两项原则的前提下，确保特别公益项目筹集更多的资金。
从彩票监管看，虽然地方政府也承担了小型福利彩票的监管职责，但主要的彩票监管机构是博彩委员会和国家彩票委员会。这两个主要的彩票监管机构既不是政府某一个行政部门的一部分，也不是完全独立于行政体系之外的独立监管机构，而是隶属于国务大臣。博彩委员会隶属于内政大臣，国家彩票委员会隶属于文化、传媒、体育大臣，两个委员会总监依法履行监管职能并直接对大臣报告工作，因此，我们称之为相对独立的监管机构。
3．对彩票收入的分配与使用的管理
英国的各种彩票法案对彩票收入的分配与使用有着严格的规定。对附加于娱乐项目的小型彩票和私人彩票，法律规定彩票发行者不能有盈余。彩票销售收入除扣必要的成本外，全部用于返奖。对社会公益彩票和地方政府彩票筹集的资金，彩票法案规定必须有相当比例用于公益事业。其中，向博彩委员会注册的社会公益彩票的返奖率为55％，并且所有奖金不得超过2.5万英镑或者相当于彩票销售总额的10％。收益中至少有20%必须用于公益和慈善事业，等等。
英国法律没有规定国家彩票的收益必须用于公益事业的比例，而是由由彩票运营者与彩票监管机构协商确定。目前，国家彩票的经营者卡米洛特公司与国家彩票委员会确定的收入分配比例是：50%用于返还奖金；28%为公益金；12%作为彩票税；5%返还各彩票发售点；5%为公司的发行费用与赢利。
英国的《国家彩票发行条例》规定，彩票委员会不负责处理任何有关彩票资金的使用和资金分配事宜，而是专门成立了彩票分配基金委员会（NLDF）。由彩票分配基金委员会根据监管部门制定的有关政策，将资金分配给艺术、体育、慈善、教育、社区服务等领域的16个基金分配组织，包括各地的体育理事会、艺术理事会、国家彩票慈善会、遗产彩票基金、新机会基金等。再由这些分配组织确定资金具体投向那些项目。

  二、美国彩票监管体制及其特点
 1．地区垄断的发行与销售体制
美国是联邦制国家，彩票以州为单位发行，因而美国彩票发行特点是地区垄断发行模式。目前美国共有38个州发行彩票，但每个州只有一家的彩票公司。州彩票公司经州议会批准成立，独家拥有该州各种彩票的发行权，包括即开型，数字型，六合彩，和体育彩票。
彩票公司经理直接负责指导和管理彩票的发行与经营。经理由州长任命，经州彩票委员会（监管机构）多数通过，并对委员会负责。经理的薪金也由州彩票委员会决定。
彩票通过代销商销售。代销商必须向彩票公司提出申请，公司在了解申请人的、纳税情况，所在地区彩票市场以及与附近其他代销商的关系等情况后决定是否批准申请。只有州彩票公司发给牌照的代销商才能销售彩票。代销商如有欺诈行为，公司有权拒绝发放或收回牌。
在这种地区垄断发行模式下，各州彩票公司通过授权，在本州范围内建立了垄断的彩票销售系统，各彩票公司之间基本没有直接的，面对面的竞争。跨州彩票的发行通常由几个州的彩票公司共同组建的公司负责发行和销售。
2．独立的监管机构
 美国彩票监管机构与制度的特点是：监管权力集中与分散相结合的独立监管。一方面，彩票监管权力的集中在一个监管机构——彩票委员会，不存在不同机构分享监管权力的情况，另一方面，彩票的监管权力主要分散在各州的彩票委员会，而不是集中在中央。并且，州彩票委员会是独立于政府行政系统的独立监管机构。所以，美国的彩票监管机构与制度是集中与分散相结合的独立监管。监管对象是根据州彩票法成立的州彩票公司，以及经彩票公司许可销售彩票的销售商。
 州彩票委员会依州彩票法成立，独立行使彩票监管权。彩票委员会的主要权力与责任是：制定彩票发行与经营的相关政策和规则；雇佣州彩票公司经理并监督其经营行为；向立法机关做关于彩票经营和改进意见的年度报告；通过必要的听政程序可以暂扣或撤消州彩票公司发放的销售许可证；监督彩票基金的使用，等等。
（三）彩票收入分配与管理体制
美国的彩票发行是由各州独立发行，各州彩票发行收入的分配比例各不相同。比如，马萨诸塞州彩票销售收入的分配比例是：返奖占68%，公益金占25%，代理费占5%，广告支出及管理费用占2%。而华盛顿彩票销售收入的分配比例为：返奖率为50%，发行费用4%，公益金不低于36%。
彩票公益金的使用方向虽然各州不尽相同，但大多州最常见的做法是把公益金用于当地公立教育、环保等公益事业。但也有少数州把彩票销售盈余的主要部分作为州政府的财政收入。比如马萨诸塞州把98.5%的彩票基金上缴州财政，剩余1.5%用于支持文化艺术事业。
公益金使用管理的基本特点是：彩票发行机构按照规定的比例把公益金上缴给州彩票委员会，再由州彩票委员会根据公益金规定的用途拨付给相关机构。以加州为例，加州的彩票公益金全部用于该州的公立教育，因此，彩票公益金由彩票委员会每季度直接拨给学区。彩票资金在中小学的使用由学区教育委员会决定，在大学则由学校董事会来确定，彩票发行机构不参与。但“加州彩票法”规定，彩票收入，只能用于学生的教育，不能用于购置房地产，兴建设施、资助研究或任何其他的非教学用途。

三、法国的彩票监管体制及其特点
1．全国垄断的发行与销售体制
法国彩票发行与销售体制也是一种垄断发行模式，但与美国不同在于，法国的彩票发行与销售是全国垄断发行与销售模式。具体地说，法国国家游戏集团是全国唯一合法的彩票发行组织，独家拥有法国各种彩票的发行权，包括六合彩，即开彩票，赛马彩票和足球彩票等。
法国国家游戏集团是一个国家控股的经济实体。该公司股份结构是：72%为国家股，5%为公司职工持股，3%为批发商持股，20%为发行商持股。游戏集团的董事会由18位董事组成。其中9名董事由政府指派，6名董事由公司员工担任，3名董事由股东大会选举产生。公司董事长兼总经理由政府总理提名，由总统以发布总统令形式任命。
游戏集团必须按照法国《公司法》有关规定，公开公司相关信息，接受社会公众监督。公众可以通过公司、主管部门、图书馆和电脑库获取其财务资料。有关彩票的规章制度。游戏规则都须刊登在每天出版的《宪法公报》上。
2．不独立的监管机构
法国没有专门的彩票监管机构，主要的彩票监管职能集中在国家预算部，地方政府没有彩票监管权。预算部代表法国政府对法国唯一合法的彩票发行者国家游戏集团的彩票经营活动进行监管，以保证彩票业的安全运作及透明度。
预算部的监管职责和监管方式特点是：（1）审核批准游戏集团提出的新的玩法。一般是游戏集团先设计玩法，并制定相应游戏规则，然后报预算部；预算部视其是否与现行法规相吻合以及对国家预算是否有好处而定。（2）派驻游戏机关的国家监督员负责监督企业是否按时将公益金如数上交国家财政；各方面措施是否与政府规定一致；企业向国家上报的诸如销售额、利润等是否符合事实；并随时向预算部部长提出看法；对企业重大决策，如新游戏的玩法、子公司的经营状况等提出看法。（3）通过占有游戏集团董事会多数席位从整体上控制集团的发展情况，如资金分配会直接影响到彩票经营好坏、国家财政收入的高低。
3．对彩票收入的分配与使用的管理
法国彩票销售收入的分配比例：奖金占58%，经营成本占15%，其余27%作为政府收入纳入国家财政。这是与英国和美国，以及其他大多数发行彩票的国家不同的地方。法国彩票获得收入全部归政府作为财政收入，没有公益金。
15%的经营成本具体包括：5%是零售商的收入、3%为经纪人及退伍军人协会收入、7%为游戏集团的收入。游戏集团7%的收入用于以下四方面的支出，即15%是员工工资，15%为日常管理支出，30%用于彩票促销，40%用于电脑维护和印制成本。
不过，竟猜型足球彩票的返奖比例有所不同，法国国家游戏公司发行2种竞猜型体育彩票（足球彩票）返奖率分别为55%和60%。

四、彩票监管体制的国际比较与评价
 1．彩票发行与销售体制比较与评价
彩票发行与销售的理想模式应该反映出彩票市场的产业组织特征，但就现实彩票发行与销售体制的形成而言，一国具体的彩票发行与销售体制更多地是政府选择的结果。从目前发行彩票的世界各国的情况看，美国和法国的垄断模式是彩票发行与销售的主流模式，即由一个政府所有的企业或者政府的一个行政部门垄断彩票的发行，其他任何个人与企业都无法进入。其中，联邦制国家倾向于采用以州（省）为基础的地区垄断发行，而非联邦制国家倾向于采用全国统一的垄断发行模式。这种彩票发行与销售模式的形成主要是为了“预防控制与发行彩票相关的问题和社会负面影响”的结果，并没有真实地反映出彩票市场结构的特征。
 然而，需要注意的是，这种对发行彩票所导致的负面影响的担心可以成为政府对彩票发行实施监管的社会性理由，却不能成为政府垄断，甚至自己经营彩票的依据。
竞争性的彩票发行与销售体制在目前发行彩票的国家并不多见，但这种模式由于部分反映了彩票市场的结构特点而最有可能成为未来的发展方向。这一点也被英国彩票，特别的英国国家彩票取得的巨大成功所证明。
从理论上说，与垄断模式相比，竞争模式在降低彩票发行成本，刺激彩票产品创新和技术创新方面有相当的优越性。各国实践也证明，竞争性的彩票发行与销售体制能够有效地降低彩票发行成本。比较英国、美国、加拿大和澳大利亚等国的发行成本，英国国家彩票的发行成本最低，发行成本占销售收入的比重仅为5%，而美、加和澳大利亚分别为5.8%，6.4%，6.4%（DCMS，2002）。英国国家彩票发行成本比较低的一个重要原因是英国的彩票市场是竞争性的。这种竞争性表现在两个方面，一是国家彩票的特许经营权是竞争获得的，这是国家彩票经营成本下降的直接动力，二是英国彩票市场从整体上看是竞争性的。除了在全英发行的国家彩票外，还存在很多其他机构发行的各种合法彩票，包括附带于娱乐项目的小型彩票、面向特定范围人群发行的私人彩票、社会公益彩票和地方政府彩票、博彩公司发行的体育竟猜型彩票。这些彩票与国家彩票存在着程度不同的竞争，从而间接地抑制了彩票成本的上升，推动国家彩票的创新。
事实上，美国的部分州已经逐渐开始把竞争引入彩票市场。比如，纽约州从1994年开始将该州即开型彩票的销售授权给彩票奇泰克（Gtech）公司经营，有效地刺激了即开彩票的销售和成本的下降。目前该公司先后获得了美国十多个州的部分彩票品种的经销权。这种变化使我们有理由相信，美国彩票发行成本低于加拿大和澳大利亚两国，在很大程度上是美国近年来部分引入了彩票特许经营权竞争结果。
 不过，英国的彩票发行的竞争模式也存在自身的问题。不同机构，包括国家彩票的特许经营商卡米洛特公司、慈善机构、地方政府等发行的彩票，无论在游戏规则和玩法，还是在销售对象和范围上都有相当的重叠。这使不同机构发行的彩票之间面临着激烈的同质竞争，即直接竞争。彩票市场直接竞争的最大问题是引发彩票恶性竞争，影响彩票收益的稳定增长。不过在英国，由于法律对其他彩票的限制严格，而同时国家彩票的限制较少，国家彩票有相当的优势地位，因此直接竞争的不利影响更多地表现在国家彩票对其他彩票的抑制方面，比如，1999-2000年度，英国彩民在国家彩票上每花1英镑，只有2便士花在了社会公益彩票上。地方政府公益彩票的总数从1990年 的148种降到了1999-2000年度的4只。在1990到2000年的这10年里，该类彩票的收益从200万英镑下降到了8万英镑（CMSC，2001）。