彩票市场的竞争性质与我国彩票监管体制的重构
 

朱 彤 余晖

（中国社会科学院工业经济研究所，北京   100836）
本文发表于2004年6月《中国工业经济》
 
            [摘  要]   世界各国的彩票产业都处于政府的监管之下，但监管模式主要是从“预防犯罪”等角度来设计的，没有考虑这一市场的产业组织特征。本文认为间接竞争是彩票产业理想市场结构。基于彩票市场的产业组织特征及其与彩票监管体制的相互关系，本文在分析了英国、美国和法国彩票市场结构的特点与问题，以及我国彩票市场存在问题基础上，提出了我国彩票市场结构重构的方向与彩票监管体制改革的目标模式。
 [关键词]   彩票；市场结构；监管体制
[中图分类号]      [文献标识码]       [文章编号] 

 彩票是指主办者向社会公开发行，参与者自愿购买，并按特定游戏规则获得中奖机会的凭证。彩票最初是流传于古罗马王公贵族之间的一种游戏，后来演变成为政府为公共事业筹集资金的工具。目前，世界各地发行彩票的国家和地区已经达到120多个。我国自1987年我国开始发行福利彩票，1994年发行体育彩票为社会福利和体育事业筹集资金以来，彩票市场发展很快。福利彩票年销售额从最初的1，740万元增长到2003年的200亿元，体育彩票年销售额从10亿元上升到2003年的201亿元。迄今为止，我国通过发行彩票累计筹集社会公益金572.5亿元。然而，我国彩票市场在发展过程中也出现了一些不容忽视的问题，其中最为突出的是两大彩票发行机构之间的“恶性竞争”。这种“恶性竞争”行为内生于我国现有的彩票市场结构和监管体制。因此，从根本上讲，我国彩票市场的长期良性发展取决于彩票市场结构的重构与现有彩票监管体制的改革。
一、彩票与彩票的种类
彩票（lottery），我国过去叫“奖券”，指各种通过抽签方式获得中奖的游戏和活动。彩票是一种低风险的娱乐活动，其优点和弊病都非常突出。一方面，它能够满足人们的适度投机心理需要。每个购买彩票的人都在小小投入的同时，期待着意外惊喜的出现，因而是一种很好的筹资工具。早在16世纪英国女王就开始利用发行彩票筹资来弥补公共建设资金的不足。从18世纪开始，美国，拉丁美洲的一些国家还利用彩票来为教育和公共福利事业筹集资金。但另一方面，彩票又很容易导致对人们的这种投机心理的过度刺激，从而引发严重的社会问题。正因为如此，整个19世纪和20世纪上半叶，在欧美国家，彩票几乎都有过禁止——放开——再禁止——再放开的经历。正是在彩票业的这一曲折发展过程中，各国政府逐渐认识到，彩票是一种可以处于政府控制之下的社会投机娱乐活动。适度的彩票监管可以把不利于社会稳定的投机心理引向合法有序的轨道，使其转化为一种公益资源（张占彬，2001）。
目前世界上流行的彩票品种很多，按彩票特征可以划分为五种基本类型：传统型、即开型、乐透型、数字型和竟猜型。
传统型彩票是事先在彩票上印好顺序号码，一般是5至7位数字，构成一个完整奖组。这种彩票的发行量固定，中奖名额、等级和奖金额也是事先规定好并公布于众。奖组销售结束，在规定的抽奖日期按规则利用摇奖等办法得出中奖号码。即开型彩票是购买者在购买后，刮开，撕开或揭开彩票立即就可以知道中奖与否。这种彩票票面价格低，奖金额低，但中奖面比较宽。乐透型彩票通常由顾客在一组数中（16个到100个号码）选出若干个号码，开出中奖号码后，根据顾客所选号码猜中的多少来确定奖级和奖金。这种彩票趣味性强，顾客可以主动选择号码。数字型彩票有3位数和4位数的玩法，通常是每天开奖，购买者选取一个3位数或4位数的组合。组合方式不同决定奖金的多少，最基本的分别是排列和组合两种，前者要求预测的号码必须与开奖的号码在顺序和数字上完全一致，后者没有顺序要求，只要数字相符即可。前者预测难度大，中奖机会少，奖金高，后者预测难度小，中奖机会大，故奖金也低。数字型彩票的发展和扩大最根本是是技术支持，每天开奖的形式离不开热线计算机网络，自动化处理系统越有效，数字彩票越受欢迎。竟猜型彩票，又叫透透型彩票，属于体育运动竞赛彩票，该彩票把体育比赛和彩票结合在一起，要求参加者预测体育比赛结果，智力因素比较强。通常预测足球比赛结果，也称足球彩票。
二、彩票市场的产业组织特征
1．垄断还是竞争？
20世纪80年代以来出现的世界性放松管制以来，过去垄断经营的电信、航空，以及城市供水、电力等公用事业领域的政府监管体制发生了很大变化。这种变化核心是放松这些领域进入限制，引入竞争，把政府对垄断的监管变成“竞争基础上的监管”，或者叫“监管下的竞争”（regulated competition）。与此相比，政府对彩票市场的监管几乎没有多少变化。在当前发行彩票的120多个国家中，绝大多数国家的彩票发行都不存在竞争，而是直接由国家或者州政府，或者由一个政府控制下的公共部门经营者来发行。这是从欧洲最古老的彩票开始到现在几百年间的传统彩票发行模式（DCMS，2002）。
很大程度上，政府垄断彩票发行的做法是对发行彩票可能导致的问题所持顾虑的一种反应。一方面，彩票具有能够很好地满足人们以小风险获取大回报的投机心理的特点，是一种成本很低，几乎“一本万利”的筹资工具，因而很容易出现欺诈行为。发行彩票的“厚利”为企业铤而走险提供极大的激励。19世纪，欧洲很多国家出现一些不法商人利用彩票“圈钱”，通过故意把大奖轮空，或由小集团控制大奖获得暴利。这种不公正的彩票发行的结果是彩票对民众失去了应有的吸引力。另一方面，彩票又很容易导致对人们的投机心理的过度刺激，引发严重的社会问题。因此，政府垄断彩票发行就成为一种必然。政府在控制彩票的发行规模与游戏规则，以及对人们投机心理的“适度刺激”基础上，确保彩票成为一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏，并利用其为社会公益事业筹集资金。
然而，彩票作为一种为公益事业筹集资金的低成本工具的特点，以及产生问题的可能性，不是政府垄断彩票发行的必要条件，因为这些问题可以通过相应的监管制度来加以解决。从经济学的角度看，问题的关键在于，彩票市场具有什么样的市场结构特征。
从现有文献看，有关彩票市场结构的研究非常少。英国文化、媒体和体育部在2002年发表的《国家彩票许可与监管评论》中提出了“国家彩票是自然垄断”的观点，并以此作为授权一家企业垄断国家彩票发行的经济学依据。（DCMS，2002）但这一观点很难经得起推敲。我们知道，自然垄断是指由于行业的技术特征（沉淀资本）产生的企业生产成本劣加性而形成的一种市场结构。换句话说，如果一个企业生产整个行业产品的生产成本比两个或两个以上的企业分别生产的成本更低，则这个行业就是自然垄断行业。
彩票市场的确表现出很强的规模经济与范围经济特点。随着计算机与网络技术在彩票发行中的普及，彩票发行系统规模经济的特点也越来越突出。建立一个联网的彩票发行系统的初始成本很大，增量成本非常小。而且彩票发行系统也表现出很强的范围经济：一个彩票发行系统可以发行很多种不同类型的彩票。因此，一个彩票发行与销售系统的彩票规模越大，彩票品种越多，每单位彩票的发行与销售成本就越低。
但是，网络化的彩票发行与销售系统并不是彩票发行的唯一最佳方式。从地域看，人口稠密，彩票购买力强的大中城市比较适合于利用信息技术装备的网络化发行，而在人口分散的小城市、边远地区和农村，人工的，分散和流动的彩票发行与销售系统更为适合。从彩票种类看，数字型、乐透型和竟猜型彩票采用网络化发行与销售系统是最好的选择，但对传统型和即开型彩票，分散、流动的人工销售方式最为常见。因为这类被动型彩票的购买通常是随机的，其便利和无处不在的可得性对彩票的销售非常重要。对于非网络化的电脑发行与销售系统来说，规模经济和范围经济都是相当有限的。因此，考虑到一个国家的地域性人口差异和彩票种类对发行与销售方式的多样性需求，考虑到不同发行与销售方式成本特性的差别，彩票市场从整体上很难说是自然垄断的。
 2．直接竞争还是间接竞争？
 一般情况下，竞争能够带来技术不断创新的压力，有利于降低产品的成本价格和消费价格，最终实现资源的最优配置。然而，由于彩票市场有着与一般产品市场不同的特点，彩票市场的竞争后果也有所不同。彩票竞争产生的技术和产品创新压力对彩票市场的发展和购买者有利，但竞争所导致的彩票产品价格下降的压力对彩票市场的发展和购买者未必有好处，甚至可能阻碍彩票市场的正常发展。这是因为，第一，彩票发行的目的主要是为社会公益事业筹集资金，追求的是社会公益金的稳定增长。竞争使彩票价格下降直接影响到公益金的增长，从而与彩票发行目的相背；第二，如果企业为增加市场份额竞争，采取低于彩票票面额的价格出售，则不仅影响公益金，而且可能难以按照预先设定的游戏规则筹集到足够的资金用于返还奖金，影响彩票声誉，不利于彩票市场的长期发展。
彩票本质上是人们以极小的代价换取一个小概率事件的巨大回报的投机行为。人们购买彩票，为的是中奖的“意外惊喜”，因此，与所支付的价格相比，彩票发行过程的公正性，彩票游戏规则的客观性和稳定性更为重要。因为只有一个公开、公正、稳定和客观的游戏规则才能确保彩票大奖能够随机地落在任何一个人头上，而这种人人可能有份的激励机制正是彩票市场得以生存和发展的基本条件。因此，竞争对彩票发行目的和彩票存在与发展的基本条件都有潜在的不利影响。我们必须进一步分析彩票市场竞争的性质，才能真正弄清彩票市场以什么样的方式竞争，才最有利于彩票市场的长期稳定的发展。
从产品替代程度角度，市场竞争可以分为两种类型：一种是完全替代品之间的竞争，即同质产品的竞争，我们称之为直接竞争；一类是产品不完全相同，有一定替代性的产品之间的竞争，我们称之为间接竞争。两种相同类型的彩票产品之间的竞争属于直接竞争，比如两个不同企业发行的乐透彩票。这种直接竞争虽然能够刺激企业进行产品创新，开发出更能满足不同需要的乐透彩票，并使企业努力降低经营成本。但同时也会损害彩票市场的长期稳定发展。
不同类型的彩票之间的替代性是不完全的，它们之间的竞争属于间接竞争。因为不同类型彩票的核心目标顾客群是不同的，而这种差异是由不同彩票的自身特点所决定的。
第一，从游戏规则看，乐透型、数字型与竟猜型彩票一般中奖面比较小，但高奖级的奖金很高。这类彩票的购买者一般风险意识强，购买彩票支出额比较多的“专业彩民”往往出现在这些彩票类型上。而传统型与即开型彩票则中奖面比较宽，但奖金要相对小。这些彩票的购买者通常不愿意冒险，单次购买的支出也比较少。
第二，从发行方式看，乐透型、数字型与竟猜型彩票的发展趋势是网络化的电脑发行系统，效率高，规模大，而传统型与即开型虽然也可以通过电脑发行（不需要联网），但更多地是采用人工方式，集中规模发行或者分散发行。前者适合面向大中城市的消费者，而要面向人口稀少的边远中小城市或者农村发行彩票，采用分散、流动的人工方式效果更好，成本更低。
第三，从彩票的趣味性看，传统型与即开型彩票属于被动型彩票，中奖完全是随机的，没有什么趣味性。人们购买这类彩票通常是随机的。乐透型彩票和数字型彩票是主动型彩票，可以自己选择数字，有一定趣味性，但中奖仍然是随机概率。竟猜型体育彩票的趣味性最强，不仅可以主动选择，而且竟猜涉及相当的智力因素。中奖与否与彩票购买者对竟猜的运动项目和球员，教练员甚至任何可能的相关信息的掌握和分析有相当的关系，不完全是一种随机的游戏。不同偏好的人必然会选择不同的彩票。
所以，不同类型的彩票并不构成一个完全同质的市场，相反，这些差异性是彩票进行间接竞争的客观基础。
间接竞争属于差异化产品竞争，企业主要通过完善产品线，改善服务来进行竞争，企业降价的激励比直接竞争条件下要弱得多。一个间接竞争的市场结构不仅可以缓和降价竞争对彩票市场的不利影响，而且还可以促使企业进行产品创新，降低经营成本，同时对彩票市场的发展规模保持一种“适度的刺激”，从而有利于彩票市场的长期发展。因此，我们认为，根据彩票不同种类之间替代性程度划分市场而形成的间接竞争应该是彩票市场的理想市场结构。
三、彩票监管体制对产业组织的影响：国际经验与评价
从彩票发行国家的实践看，彩票市场的产业组织可以分为三大类：以英国为代表的竞争性彩票市场，以美国为代表的区域垄断的彩票市场，以及以法国为代表的全国垄断彩票市场。各国彩票市场的不同市场结构特征，在很大程度上受到其彩票监管体制的影响。这表明，尽管从彩票市场的技术特性与竞争性质看，其理想的市场结构是间接竞争的，但其现实的市场结构则主要受彩票监管体制的制约。因为间接竞争的市场结构并不能通过市场自发地形成，而是要通过特定的彩票监管制度来构造。
1．英国彩票市场的产业组织与监管体制
 人们通常认为英国彩票市场的产业组织是“阶段垄断”的，其主要依据是：英国国家彩票垄断的特许经营权是公开竞争获得的，而且垄断只存在于7年的特许期间内。但是，如果我们把视线不仅仅局限于国家彩票市场，用“阶段垄断”来概括英国彩票市场的产业组织特征就不准确了。因为除了关注度较高的国家彩票外，英国彩票市场还有另外四种由不同机构发行的合法公共彩票，即小型彩票、私人彩票、社会公益彩票和地方政府公益彩票。而且这些彩票的产生比国家彩票要早得多 。另外还有三家博彩公司发行全国性的足球彩票。
这些彩票的发行范围和规模都无法与国家彩票相比，除了足球彩票外，其余彩票发行都是区域性，甚至是小范围的。不过，由于这些彩票在发行方式，游戏规则有很多相同之处，在既定的销售范围内，区域性彩票与全国性彩票之间的竞争是很激烈的，而且是“直接的”，面对面的竞争。因此，英国彩票产业的市场结构是竞争性的。
英国彩票（直接）竞争市场结构的形成主要受英国彩票监管体制的影响。英国彩票监管体制的特点是：监管机构相对独立，彩票监管根据发行机构不同而不同。其中，附带娱乐活动发行的小型彩票和私人彩票是不受政府监管的，任何人和机构都可以发行，只要其发行的彩票符合相关彩票法案对小型彩票和私人彩票的规定。政府的彩票监管机构主要有三个：（1）博彩委员会。由博彩委员会管制的彩票有两类：一类是一次彩票发行扣除成本后的收益在2万英镑，或者年发行收益在25万英镑的社会公益彩票；二是地方政府发行的社会公益彩票。此外，由博彩公司发行的足球彩票也由博彩委员会监管。（2）地方政府。一次彩票发行扣除成本后的收益在2万英镑以下，或者年发行收益在不足25万英镑的社会公益彩票由地方政府批准。（3）国家彩票委员会：英国国家彩票的监管机构是国家彩票委员会。依据1993年颁布的《全英国家彩票发行条例》的规定，委员会的具体工作是：通过竟标的方式选择一家经营商、颁发彩票经营许可证、管理监督彩票经营者守法经营、对违反规定的公司进行处罚等。