工业经济体制的基本特征与我国工业经济体制改革

本文是金碚主编的《新编工业经济学》中的一章，原文标题为“工业经济体制”

朱 彤

工业经济体制是经济体制的重要组成部分。一个国家特定时期的工业经济体制必然反映不同的经济体制、以及经济体制不同阶段的特征和要求。新中国成立后，我国用了近十年的时间建立了与计划经济体制相适应的工业经济体制。自1978年改革开放以来，我国的经济体制一直处于从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，与市场经济体制相适应的工业经济体制也一直处于形成过程中。了解和掌握工业经济体制的含义与基本特征，以及中国工业经济体制发展与变革，是工业经济学的一个重要内容。

第一节 工业经济体制的概念与基本特征
一、工业经济体制的概念
工业经济体制是经济体制的重要组成部分。有什么样的经济体制，就有适应其需要，反映其要求的工业经济体制与之相适应。因此，讨论什么是工业经济体制，首先要弄清经济体制的概念。
通常认为，经济体制泛指整个国民经济管理体制，其中包括工业、农业、商业、交通业等经济管理体制，以及企业管理制度。比如，早期的一些学者认为，“经济体制是指国家机关领导和管理国民经济活动的一套组织形式与方式方法，是社会主义国家、地方和企业在经济管理的职权范围和应承担的经济责任的规定，涉及中央、地方、企业与劳动者个人四者之间的关系。” 张来仪1988年主编出版的《新编工业经济学辞典》对经济体制的概念做了进一步界定。“经济体制亦称经济管理体制。它包括所有制结构模式、经营管理模式、调节模式、分配模式和流通模式等，以及与之相适应的各种经济管理机构和组织的设置，各机构组织之间的权限划分和经济利益的调节方法等。” 
与此相对应，教科书通常把工业经济体制定义为“国家管理工业部门的组织形式和方式方法。” “它包括宏观的工业领导与管理、微观的企业经营管理两大环节，具体涉及到六个方面的内容：①工业的所有制结构；②工业经济活动决策权在国家、企业与劳动者之间的划分；③调节经济的手段是行政手段、指令性计划、指导性计划，还是法律手段；④国家、集体和个人之间的利益分配关系；⑤政府与企业的关系；⑥对外经济关系。概括起来，工业经济体制的基本内容有两点：一是工业所有制结构；二是工业管理体制。”
经济体制和工业经济体制上述定义的共同特点是：强调政府对经济的“计划”与“管理”，把一些本来属于企业自主决定的经营管理内容也纳入到政府管理经济的“体制”之中。这种定义或许反映了中国经济在某个阶段的现实，但却无法完全反映场经济体制的特征，以及这一经济体制下工业体制的基本内涵。
我们知道，体制（system）实际上是指一组相互关联的制度体系，或者说系统化的制度。而制度，“提供了人类在其中相互影响的框架，使协作和竞争的关系得以确定，从而构成一个社会，特别是构成了一种经济秩序。” 在一个经济体中，各种经济主体，包括政府，企业，以及各类中介组织之间，不仅仅是政府与其他经济主体之间“管理与被管理”的关系，还有各经济主体之间“相互影响”、“相互协调”的关系。
因此，我们认为，从一般意义上讲，经济体制是指规范和调节各经济主体之间利益关系，使一种经济秩序得以确立的制度体系。这里所说的经济主体主要包括政府、企业与各类中介组织。制度体系主要指成文的正式规则，既包括国家法律、政府规章和文件等用来规范经济主体之间关系的强制性正式规则，也包括经济主体之间通过平等协商达成的规范彼此权利与义务的正式规则。
工业经济体制是经济体制在工业经济领域的具体实现，是规范和调节工业经济活动中各经济主体之间利益关系的制度体系。具体地说，工业经济体制是规范和调节政府、工业企业以及与工业经济活动相关的中介组织之间利益关系的一组相互关联的、系统化制度集合。通过这些制度集合，使一种反映特定经济体制特点和要求的工业经济秩序得以确立。这一制度体系不仅仅规定了政府影响和调节经济的原则和手段，更重要的是规定了政府、企业、中介组织等经济活动参与者的权利和义务，权力的行使边界，职责范围和行动特点等。
在计划经济体制下，这种工业经济秩序是通过政府对工业企业的管理和经营这样一种工业体制实现的。而在市场经济中，这种工业经济秩序是通过政府——中介组织（或行业协会）——工业企业三类经济主体各司其职，政府对中介组织和工业企业行为的规范，通过三类经济主体之间、政府与市场之间的良性互动来实现的。
二、工业经济体制的基本特征
工业经济体制的基本特征主要通过参与工业经济活动的经济主体及其相互关系表现出来。在不同的经济体制中，参与工业经济活动的经济主体不同，经济主体之间的相互关系也有不同的特点，从而使与之相适应的工业经济体制表现出不同的基本特征。
（一）计划经济下工业体制的基本特征
在计划经济体制下，参与工业经济活动的经济主体主要是政府和国有工业企业，中介组织基本不存在或者基本不发生作用。所以，在计划经济条件下，工业经济体制中经济主体之间的关系主要是政企关系，确切地说，是政府与国有企业的关系。计划经济体制的基本特征是政府通过国有企业对经济进行全面的的行政控制与管理，各种经济杠杆或手段都是为了这种控制服务的。
我国的计划经济体制是在中华人民共和国成立后，经过三年恢复和第一个五年计划初步形成的。当时，全民所有制企业在整个国民经济体系中居于统治地位，起主导作用；集体所有制企业处于从属地位，起补充作用。此外，在城镇中还保留有少量个体工商业者。在此基础上，形成了高度统一、集中管理、计划调控的工业经济体制。政府工业计划与管理机构通过国有企业实现对经济的管理和控制，企业成为政府工业计划与管理部门的行政附属物。
这种与计划经济相适应的工业经济体制，呈现出以下基本特征：
第一，政府工业计划与管理机构按不同层次划分，主要有：按产业划分中央各部委办局的计划与管理机构；按行政区划层层设置基本上与中央对口的计划与管理机构；按所有制划分的计划与管理机构；以某种特定资源或产品为中心设立的计划与管理机构。
 第二，政府有计划地统一调节生产、流通、分配和消费，排斥商品经济，排斥市场机制的调节作用。企业权力高度集中在各级政府工业计划与管理部门手里，企业生产什么、生产多少、为谁生产，一律听从来自其主管部门的指令性计划。企业不是独立的法人实体，而是作为行政机构的附属物，只不过是一个个严格按照从上而下的指令性计划从事或组织生产活动的大车间。
 第三，政府对国有企业兼有行政管理和资产管理双重职能，经过多次调整，逐步形成按行政隶属关系划分的部门“条条”所有与地方行政区划各级“块块”所有的分割格局。一方面，各“条条”与“块块”按照企业所属行业、地区、经营性质或所有制性质，实行并强调归口管理；  另一方面，企业国有资本的管理、运营、监督的具体责任并不清晰。
这些反映当时中国工业化进程中基本特点的工业经济体制一直延续到70年代末，尽管其间进行过不少行政性权力下放或上收等带有临时措施性质的调整。
（二）市场经济下工业体制的基本特征
在市场经济中，参与工业经济活动的经济主体除了政府和企业（包括国有企业和私有企业）外，与工业经济活动密切相关的各类中介组织，包括各种工业行业协会也起着重要作用。因此，在市场经济下的工业体制主要包括三类经济主体：政府、企业与中介组织。这些经济主体之间形成三种基本经济关系：政府与企业的关系；企业与中介组织的关系；中介组织与政府的关系。这三种经济关系中，居于核心和基础的是政企关系。这些经济主体的职责及其相互关系与计划经济体制有很大差异，从而使市场经济下的工业经济体制表现出不同的基本特征。
1．政府与企业的关系
 在完善的市场经济体制中，政府与企业的关系可以分为三个不同的方面：宏观调控、微观管理和微观管制。
 宏观调控是政府作为宏观经济的中立协调者与管理者，通过财政政策、货币政策、经济立法、经济计划、产业政策和行政手段等多种方式，引导资源流向，以实现特定的一个或者多个宏观经济目标。宏观调控的对象是作为宏观总量的国民经济,一项宏观经济政策影响力之广,几乎能波及到每一个微观经济主体。因此，宏观调控反映的政企关系是一种间接的政企关系。
 政府的微观管理和微观管制反映的是直接的政企关系，它是政府通过某种手段对企业施加直接影响的行为。
微观管理是政府代表国家站在出资者立场上依靠行政命令或直接参与市场的方式对微观经济主体实施的一种内部管理,主要指国有资产运营管理、部分社会公益事业和部分城市公用事业的投资和直接管理活动。微观管理的主体大多为地方政府，而公共企业的职员都具有国家公务员的身份。
微观管制则是政府站在完全中立的立场上，依据法律法规对微观经济主体实施的一种外部限制和监督，它包括经济性管制（市场准入和特定产品定价）、社会性管制（产品质量、污染排放及劳动安全等标准的设定）以及反垄断和反不正当竞争管制；
一般来说，市场经济中的政府至少承担两种职能；宏观经济的协调与管理者，以及微观管制者。然而，对市场经济中的国有企业来说，政府不仅是宏观经济的协调与管理者，以及微观管制者，同时还作为国有企业的出资者代表承担着国有企业的微观管理职责。而政府作为国有企业的利益代表，与其作为中立的宏观经济管理者和微观管制者之间，显然存在着利益的冲突和矛盾。如何处理这种利益冲突和矛盾，是所有计划经济向市场经济转轨国家面临的共同课题。
2．中介组织与企业的关系
中介组织，是指那些介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并且为各类市场主体从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。这些中介组织的特点与作用不同，形成了不同的中介组织与企业的关系。
        （1）自律性行业组织。主要是由企业单位自下而上组织起来的各种行业协会、同业公会、商会等自律性组织。其主要职能是通过制定行业发展准则，规范内部企业间的竞争，维护行业整体利益。
     （2）法律、财务服务机构。主要是指会计师事务所、律师事务所、资产和资信评估鉴定机构、公证和仲裁机构等组织。这类中介组织的特点是按照国家法律、有关行政主管部门规定和专业技术要求，提供特定的服务，维护市场经济的有效运转和社会稳定。主要职能是，评价和审查企业的行为，监督其按照公平、公正的原则进行公开竞争，规范市场行为，反对欺诈，并调解市场纠纷。
     （3）市场交易中介组织。主要是指各种经纪商、典当行、拍卖行、职业介绍所、人才交流中心等组织。它们的作用是直接为市场交易活动的顺利开展提供方便和服务，降低市场交易费用。
    （4）市场监督鉴证机构。主要是从事计量检查、商品检验、质量检查、从业资质认证等监督市场活动的组织。这类中介组织的特点是代表政府行使着提供一定公共产品的功能，其主要职能是：反对弄虚作假欺骗消费者，保证市场公正交易、公平竞争，稳定经济运行秩序。
 3．中介组织与政府的关系
     在市场经济中，中介组织所起的作用是多种多样的，最突出的就是桥梁和纽带作用。要起到这种作用就不能不与政府发生关系。这种关系就是“法律规范、行业自律、政府监督”。所谓法律规范就是，无论是政府或是中介组织都必须在法律的框架下行事，任何一方都不能要求对方做违反法律的事情。所谓行业自律，就是对属于行业内部的正常业务，政府无权干预，完全由行业内部自行决定和解决。所谓政府监督，就是政府监督中介组织是否有违规行为。
     从中介组织与政府的关系看，政府的主要职能是制定并维护一个良好的市场游戏规则，为中介组织创造一个宽松的社会环境和执业环境；中介组织的主要职能，一是运用其专业知识为社会提供公益性服务，二是为自身所代表的特定的利益群体服务，承担着联系政府与企业之间桥梁和纽带的作用，并通过这些服务使自身也获得发展。中介组织的职能实现是在实行社团自治的前提下独立进行的，不受政府的影响；政府也不能对中介组织直接下达行政性指令。政府和中介组织是两个不同的权利主体，它们在权力和职能上有本质的、明确的区分。
 总之，在市场经济条件下，政府、中介组织与企业等经济主体之间既是相互独立的，又是相互依存的。所谓彼此独立，就是政府、企业和中介组织有明确的权利边界和职能范围，不存在错位、越位和缺位现象。所谓相互依存，就是指政府为企业和中介组织的有效运作提供了法律框架和相关规定，而中介组织则有效地沟通了政府和企业之间的关系。

第二节 改革开放以来我国工业经济体制的变革
政府职能转变，企业改革与工业行业协会的建立与健全是工业经济体制改革的三个主要内容。政府转变职能，从管理微观经济事务中解脱出来，实现政企分开，一些职能要相应地还给企业或转移给市场、社会，这就需要有相应真正的成为市场经济竞争主体企业和承担相应职能行业协会等社会中介组织。反过来说，建立健全具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能行业中介组织和社会自律组织，企业成为真正的市场经济微观主体是政府职能转变顺利实现的重要前提。它们三者之间是相互关联，互为前提的。但总体上说，政府职能转变居于主要地位，因为政府是这场改革的主导者。政府职能转变的进程决定政企关系变化、国企改革和行业协会等中介组织发育程度。
从改革开放到现在，我国一直处于从计划经济向社会主义市场经济转变过程中。在此期间，我国从三个相互关联、互为条件的方面同时对工业体制进行了改革：政府转变职能，实现政企分开；企业走向市场，自主经营；发展市场体系，培育社会中介组织。改革的目的是要重新确定政府自身的功能与作用，进一步明确和理顺政府与企业、政府与市场、政府与中介机构的关系。

一、政府职能转变
政府职能转变是理顺政企关系的前提。我国政府职能的每一次重大变化都与政府机构改革密切相关。从改革开放到现在，我国政府机构先后于1982，1988，1993，1998，2003年进行过五次大的改革和调整。
1982年的政府机构改革迫切任务是裁撤冗员，精简机构。转变政府职能的改革目标是在1988年的机构改革中正式提出来的。1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案启动了新一轮的机构改革。方案强调机构改革要着重推进政府职能的转变，而不仅仅是精简人员。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。
　　1993年，根据第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案，撤销航空航天部，分别组建了航空工业总公司、航天工业总公司。而轻工业部与纺织工业部撤销后，分别组建中国轻工总会与中国纺织总会，使这两个行业的政府工业主管部门率先退出了政府序列，政府职能转变和工业经济体制改革迈出了新的一步。