市场驱动的城市化与城市行政管理之间的矛盾

赵 晓

 
2003-6-28

有条消息说，面对来自长三角经济圈的挑战，广东省政府鉴于珠三角各城市群多年来均处于“无为而治”状态，导致重复建设，资源浪费的情况相当严重，今年3月，该省特地与建设部联合组织了珠江三角洲城市群协调发展调研组，研究改变这种局面。据广东省计委负责人披露，珠三角所有问题的根源与解决的关键在于协调，因此在这次《珠江三角洲城市化专题规划》中提出“因地制宜地发展大城市及进行行政区划的调整”。

广东省所暴露出的是带有代表性的一大问题，那就是市场驱动的城市化与城市管理的行政化之间的矛盾。然而，解决重复建设的根本办法并非协调，而在于打破传统城市管理模式，减少政府干预，消除行政障碍，让城市竞争充分展开。

当前，中国城市化最大的问题就在于，市场驱动下的城市化与旧的计划模式下形成的城市管理之间的存在着尖锐的矛盾。目前正如火如荼的中国城市化浪潮来自于市场力量的驱动，然而，“现在我们的行政区划已经干扰了经济区划的正常进程，要素的空间布局受到了行政区划的限制，而行政区划的背后又是我们的吏制，干部管理体制等等这些问题。”（刘福恒）

江苏昆山，发展极其迅猛，无奈至今仍是一个县级市，尽管其出口已经超过全国22个省，可是有关出口审批需要报地级市苏州审批，再上报江苏省。传统的行政管理如何能够适应变动迅速的城市经济竞争，如何能够适应城市化的需求。

在通往东海的鳌江，右边是中国农民第一城—龙港镇，左边是有着千年历史的鳌江古镇。两个镇在经济实力上排在温州第三和第四位。近年来，众多有识之士呼吁将两镇联合，从而产生1+1>2的效应，但由于两镇在行政区划上分属苍南县和平阳县,只能隔江相望，难圆联合梦。

体制问题并不仅仅出现在龙港和鳌江。据报，在经济发达的古城绍兴，仅仅101平方公里有限的土地上却有绍兴市、绍兴县、越城区三个政府机构。绍兴市计委副主任赵泽良说：“绍兴市是县包市，一条街上三个政府，有句话叫做｀一街三府，不穷也苦＇，协起来很困难，无效劳动很多，影响我们的运转，工作效率，影响我们的发展。”

最近笔者在福建晋江调查时了解到，该市的出口占全国的1/10，超过全省许多地级市，但却只能在县级市的权限内发展贸易；企业新增存款因为是县级市，必须往上级行报批，导致存贷比例失调，金融资源利用不足；尤其是，城市的发展很快，但每年新增的城市用地却远远不足。晋江的情况就好比是，一个孩子的身体明明已经长大，并且在迅速长大，却还必须穿着一件小衣服，因为在以前的注册登记上他是“小学生”。

经济发达、思想开明的江苏、浙江、福建尚且如此，全国的情况可想而知。

有关研究表明，当前推进城市化发展的传统桎梏和思维误区突出表现在三个方面：

1、官位设市

在漫长的封建社会中，除了帝都以外，下面的州、府、郡、县的设置，等级森严，不可僭越，哪一级官辖下的城市，城墙该有多高，该设几条街道，衙门有多大，均有严格的规定。建国后到改革开放以前，在计划经济条件下，省、市、县、镇的设置，也基本上沿用封建社会那一套，严格按行政级别、管辖面积、人口设市。城市规模基本以官帽定位，而不是按经济规模以及经济发展速度定位。反之，城市经济发展上去了，相应的权利也未必能够给予，从而束缚城市的自由竞争和发展。

2、行政构市

城市的生存与发展及其发展规模该有多大，本来是有规律可循的，不能凭主观想象来构筑城市框架。但我们一些城市的决策者不顾城市化发展规律和区域动态比较优势，好大喜功，人为地用行政力量建构城市，盲目扩市，以至于城市“增肥”了，却有城无市。如北方某市盲目地搞了个大型服装市场，耗资数亿至今仍门可罗雀。有些城市确实扩大了，但是有城无人，有楼无人，出现不少“烂尾楼盘”、“无灯光大厦”，以致不得不把这些有碍观瞻的楼盘炸掉。这样的浪费和教训实在令人心痛。

3、全能乱市

官老爷总是贪大求洋，搞“大而全”、“小而全”，忽略自身城市的产业强项和特色，搞“全能城市”。尤其是我国的所谓小城镇建设，不是放在国际社会分工和经济全球化的角度去考察，去建设，而是在发展中出现了不少“全能城市”，造成社会资源的浪费。广东的城市发展大概就是这样，你搞一个机场，我也要搞一个机场，结果造成了重复建设。

相比之下，发达国家城市化进程，由于城市化进程完全是建立在工业化和市场化的基础上的，因而不会出现行政化管理模式与市场化下的城市化的矛盾。

l、以经济规模设定城市规模，没有行政级别的限制

如美国东海岸的优越地理环境，使美国首先形成了一条从波士顿到纽约、华盛顿密集的城市经济带。尤其是纽约，已成为美国甚至世界的经济中心。而华盛顿虽然是首都，但仅仅是个行政中心，人口只有55万，充其量只能算个中等城市。美国的另一条城市经济带是从旧金山到硅谷到洛杉机，是高科技产业带。日本是环东京湾城市经济带，从东京、名古屋到大阪、神户，形成了“都会带”。澳大利亚的堪培拉是首都，只有十几万人口，只是个行政中心，而悉尼却有300万人口，是一个经济十分发达的大城市。可见发达国家的城市化遵循城市化发展的规律，以经济发展实际和经济规模为主线来安排城市的层级，而不搞“官位设市”。

2、突出产业强项，凸显城市

一个城市可以构筑多种产业功能，但从城市本性来看只能突出一两项主功能，形成一两项强势产业。如德国的展览名城汉诺威，印刷机械和大学城海德堡，荷兰的港口城市鹿特丹，服装名城意大利米兰，钟表之都瑞士洛桑等城市，均以其独到的城市竞争优势而屹立于世。纵观国际上这些优秀城市，无一不是产业特色显耀，城市个性鲜明的功能城市，其城市活力和后劲强劲，具有较强的吸引力和辐射力，而那些“全能城市”却不断走向衰落，两者形成强烈的反差。

3、城市建设要讲究比较成本，不能人为构市

城市本身是一份可增值的资产，因此在建设城市、经营城市中要讲究比较成本，高投入、低产出绝不是城市经营者的价值取向。为何美国中部和澳大利亚西部都没有像样的城市呢？很简单，这些地方没有良好的交通条件，产业难以在这里集聚和成长，城市基础设施的投入的成本会成倍增加，交通条件差导致人居环境差，人气也难于在此集聚，这样就算城市建起来了，也不会增值，甚至要亏本。

中国的城市化已经兴起，并且成为当前经济增长中最主要的活力之一，但是传统城市的计划管理模式导致当前城市间市场竞争的充分展开，而各城市的“行政本位主义”又导致了中国国有企业中“大而全、小而全”的毛病延伸到城市发展中来。显然，如果不能通过改革，消除城市发展中的行政障碍，如火如荼中国的城市化运动将会受到影响，乃至于扭曲变形。