中国公共政策研究

盛洪:将反腐势能变为改革动力

作者  盛洪

当反腐风暴刮倒周永康以后,我们更明确地知道,所谓“腐败”肯定不是个别人的道德问题,反腐也不能只靠“反腐”手段就能取得最后胜利。我们所说的“腐败”其实并不仅仅是腐败,这个大家都懂得。这不仅是指制度缺陷会导致腐败,而且是指腐败会带来制度性破坏,还是指腐败的一个重要形式就是扭曲制度。一个腐败分子能够从一个普通党员一路高升到政治高位,不知要经过多少道审查,周永康事例说明免疫系统显然有问题。但这还不是问题的全部。


 

  一个身居高位的腐败分子对人民和国家的犯罪决不仅仅是贪占了数亿元人民币,而可能是对这个社会的系统性颠覆。据说徐才厚手握军队升迁大权,竟受贿约16亿元。让我们震惊的不是16亿之巨,而是他竟敢拿中国的国家安危做交换。试想一下,如果我们的军队指挥官是拿钱换来的,真正的军事家就会受到排挤;更何况以徐才厚之位高,用钱所买之官岂只团长旅长,而应是极高级别。一旦发生战争,这样的“军官”能打仗吗?这不是毁我长城吗?这难道能用“贪腐”二字概括得了吗?

 

中国的腐败:个体——群体——制度腐败

 

我们很显然不能把徐才厚案看成是一个孤例。如果身居高位的徐才厚在卖官上作出了“表率”,他的下级不会仿效吗?如果全军都是任人为贤,徐才厚岂不是“高处不胜寒”吗?如果大家都干净,16亿是怎么来的?买了官的人,又会怎样把钱赚回来?我们只能把徐才厚看成是全社会的一个缩影。这一点已被中央巡视组所证实。四次巡视的47个地区,有五个地区存在着严重的买官卖官现象,有八个地区存在着“领导打招呼,拉票贿选,跑官要官,弄虚作假之风。”我们已经知道,贪官不仅是“单干”,而且是拉帮结派。如周永康在中石油和四川省就是任用亲信,培植党羽,以致贪官成窝。

以钱和关系为标准,真正对人民和国家忠诚、有工作能力的人就会受到排挤,以至小人当道。占据公职的结果不仅是他们多捞点钱,而是会对整个社会产生制度性的破坏。如果他们根本不在乎国家的安危,怎么会在乎百姓的福祉?既然他们拉帮结派,贪腐怎能只限于个人行动?既然他们损害民众利益和国家利益方面毫无道德底线,怎么能相信他们在处理公共事务时会大公无私呢?既然他们在贪污受贿时怀贪腐之心,我们怎能期待他们在制定政策和法规时却变得高尚起来?我们怎么能够确保他们所立之法、所司之法和所执之法是公正无偏的呢?

因而,一个比个人腐败更大却更隐秘的腐败形式就是群体腐败。所谓“群体腐败”就是利用手中的公权力为自己的群体牟取利益。这在某种程度上更具有隐蔽性。这是因为,在我们这个社会,为群体争利益可以堂而皇之。在一个群体中,如果某个人能为本群体争取到利益,无论是否损害了社会上其他群体,他都会受到本群体大多数成员的称赞和拥戴。而争取群体利益的方式,则是利用该人在公职上的权力。既然是群体,他们也会互相配合。如果一个本群体的人调到更高的职位上,或从国有企业调到行政部门中去,他就会更多地“关照”本群体。他们或者直接利用手中的行政权力发布有利于本群体的“通知”或“意见”,或者借起草某部法律的实施细则之机,塞进本群体的私货。

牟取群体性利益,就必然要损害社会上的其他群体;这种损害并非是一时一事的,而必然要把群体性贪腐利益长期化。而要能够长期损害其他群体以至整个社会,而又能压制批评和反击,就要使这种损害显得具有“合法性”;而将群体性损害“合法化”的手段,就是使其“制度化”。具体作法,就是建立或修改某些制度,将其扭曲为倾向于该群体的利益,同时损害其他群体的利益;也就是中共十八届四中全会决定所批评的“将部门利益和地方保护主义法律化。”因而,更大的腐败就是“制度腐败”。所谓“更大”,就是制度腐败所带来的不当收入可高达千亿级甚至万亿级,而造成的有形的和无形的损害,则难以千万亿计;因而也是对中国社会伤害最深的腐败。

例如,石油领域的“38号文件”(《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》)和“72号文件”(《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》),都是国务院办公厅转发原国家经贸委等分别于1999年和2001年制定的行政文件,赋予了石油垄断企业从上到下、由内而外的全面垄断权。根据《立法法》,这两个行政文件连最低层级的“部门规章”都算不上。因为“部门规章”设立的前提是不能违反宪法和上位法,还要经过一个正当程序,包括听取各方面意见的听证会等,最后由部门首长签字。这两个行政文件连表面文章也没作足。名称都叫“意见”,且没有部门首长签字。更不用说,它们违反了《宪法》规定中国实行“社会主义市场经济”原则,设立人为的垄断权;违反了《立法法》的涉及“基本经济制度”等重大事项要由全国人大立法的规定,僭越了立法权。

这两个行政文件连同其它构成石油垄断的行政文件一起至少损害了消费者群体,其它竞争者群体和资源所在地的民众群体。据我们的研究,按同等品质计算,石油垄断企业提供的成品油税前零售价格高于世界其它主要国家的平均水平31%,每年多收消费者约4000亿;它们控制原油进口,使地方炼油厂不能充分开工,每年损失约3000亿增加值;它们以每吨平均约26元的低价获得原油开采权,使油气资源区,尤其是边疆地区和少数民族地区的民众每年损失100-200亿元的矿区使用费收入(天则经济研究所课题组,《原油和成品油市场放开的理论研究与改革方案》)。

把“群体”概念再推广一点。如果说在1993年分税制改革时,国有企业管理层群体还是只有朦胧的群体意识,却也争取到了“作为过渡措施”,国有企业可以“税后利润不上交”;但马上感受到了“不交利润”的巨大好处,一“过渡”就是13年。而在“不得不交利润”的舆论压力下,他们还能将上交利润的比例压到最多只有10%。而在2001年,他们通过《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》的颁布,规定国有“企业职工工资水平,在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。”终于把不上交的利润变成自己的。在相当长时间,垄断央企的收入水平是社会平均水平的七倍;没上交的利润累计愈十万亿。

 

利益群体在为贪腐扭曲正常的制度结构

 

“群体腐败”对社会的损害不仅仅是一个群体多吃多占的问题,而是其“制度腐败”的特性造成全局性的制度扭曲,从而系统性地损害全社会的利益,并瓦解还能正常运行的制度结构。例如受银行垄断企业的影响,我国的利率管制到了零售利率,即商业银行的存贷款利率,并至少自2003年开始将两者的利率差固定在约3%的水平上;对利率的调整是存贷款利率的同步调整,利率有高低,但存贷款利率差始终不变(见下图)。而一般市场经济的国家,中央银行只调整再贷款和再贴现的基础利率,而让商业银行自己决定零售存贷款利率;由市场决定,存贷款利率差一般为1.5-2%。为了维持3%这样高的利率差又要照顾最大贷款者央企利益集团,增大的利率差是以压低1-1.5%存款利率为代价。

 

这种固定利率差实际上是一种以宏观政策为名义的垄断价格,高出竞争性价格50-100%,让全国民众和机构一年的利息损失高达11573亿元(如2011年)(天则经济研究所课题组,《中国行政性垄断的原因、行为与破除》);另一方面,这种高额固定利率差又不能用宏观经济学去解释,而成为一种世界奇观,使得本来应该充满弹性的存款利率、贷款利率、及其利率差变得僵硬起来,是对宏观经济整体的损害。因为随着经济波动,存贷款利率之间的差额也应是变动的;一般而言,在经济紧缩时,一方面需要更多的投资,另一方面又要吸收更多存款,存款和贷款的利率差会变小;而当经济高涨时,则会出现相反变动。将利率差固定起来,显然是垄断银行的利益刚性所致,却是对宏观经济政策的深刻破坏。

为腐败而扭曲制度的最典型形式就是设租——-寻租,这在土地制度上最为明显。而土地的制度腐败对社会造成的损害不仅范围广、而且伤害深。1998年对《土地管理法》的修改,删除了农村土地上房屋可以出租出售可以为城市人口建造住宅的条款,而且剥夺了农村集体在自己土地上进行开发的权利,并将征地补偿压低到规定为土地农业产值的6到10倍,远低于农业用途正常补偿的25倍,更不用说实际上只相当于市场价值2-10%了。在另一端,地方政府和行政部门可以土地的市场价格获得巨额收益。这种制度腐败带来的群体性好处可以从土地腐败的普遍性得到反证。自中共十八大以来,中央巡视组四次巡视的31个地区,有28个地区存在土地出让腐败。迄今为止,已有两任国土资源部部长落马。

而在另一方面则是对民众土地产权的严重侵犯。根据传媒的公开报道,自2003年至2014年8月的182起征地强拆中,已有162人死亡。在强拆中竟然出现盘锦警察开枪杀害被强拆居民的极端恶性事件。而这只是冰山一角。据陈光金,2012年全国群体性事件十余万起,其一半左右与征地有关(“迈向全面建成小康社会的新阶段”,载陆学艺等编《2013年中国社会形势分析与预测》)。这不仅动摇了对改革开放所依赖的产权制度的信心,而且动摇着社会安定的基础。

 

改革是反腐合乎逻辑的第二步

 

因而,改革必是反腐合乎逻辑的第二步。如果将反腐与改革隔离起来,反腐终会遭遇强大阻力,归于失败。这是因为,如果只反腐而不改革,贪官们就有着对抗反腐的强有力武器,这就是没有改革的旧制度。一个对抗的行为就是怠工。王岐山先生曾说,“不干总比乱干好。”这是假设有一个健康的和充分竞争的市场制度。官员“干”的事是干预市场,妨碍企业进入市场。然而他有一个小小的失误。即我国现在的情况是,官员群体已经设立了许多对市场的干预和管制制度,他们“干”的事就是如果给他们进贡就把市场的门打开。在这套制度没有被“革”掉之前,官员们“干”事是开门,而不让贪腐就“不干”事,门就关着,企业无法进入市场,市场也较难运行。因而,当他们怠工不干的时候,我们的经济发展就会受阻,经济放缓就有可能成为责难反腐的重要理由。所以,改革就是要打掉贪腐力量的制度屏障。

再进一步,如果只把因制度而腐败的官员绳之以法,而不触动扭曲的制度,虽然从短期看,贪官受到反腐的震慑而暂时收敛;但从长远看,这个制度还会源源不断地产生新的贪官。如果这个社会在将来还可能由贪官主导,他们就不会对“清官”仁慈了。“清官”不要有一个误区,认为自己“没事”就不会遭受怨屈。记得爱德华.? 吉本说过,凯撒被刺杀,是因为他太好了。他的“好”反衬了周围这些元老们的无能和龌龊。他们不希望他存在。同样,在贪官群体中,“清官”就太刺眼了。他们就可能以各种理由除掉清官和反腐力量。一旦如此,今天反腐取得多大成功都终将失败。因而,改革才能保证反腐的最终胜利。

最重要的是,腐败并非不干一般民众之事。小到外地买盐要罚款,大到企业家被强加“黑社会”或“非法集资”的罪名遭杀害;特殊到以计生为名抢孩子,普遍到以发展为名抢土地。薄熙来的罪恶不仅是贪污和受贿,更大的罪恶是在重庆草菅人命、滥杀无辜;据李庄,重庆市公安局罚没的企业财产愈千亿,但到国库的只有9.3亿。因而,反腐如果真要获得民众的普遍支持,就不仅要纠正贪腐单干户的罪行,而且要纠正群体性的制度腐败。最重要的表现,就是保护民众和企业的安全和产权,让他们不会担心自己的正常生活被横遭破坏,自己的土地房屋突然有一天就被夺走,自己创建经营的企业财产有一天成为自己的负面价值。也就是要纠正危害民众和企业的安全和产权的制度腐败。将这种结果与反腐联系在一起,反腐才能赢得民众的更坚定的支持。

当然,反对制度腐败要比反对单干腐败难得多,行政官员和国企高管利益集团仍然有强大的政治力量。但反腐风暴所取得的成果还是对群体性腐败产生了巨大的威慑作用,产生了难得的政治势能。不仅给反腐力量带来了动力,而且也使官员高管利益集团之成员有所反省。如刘铁男在后悔毁掉自己和儿子的同时,也写出了反腐建议,提出“在市场经济条件下,审批权应当大量下放到市场,从源头上解决政府不该管的一些事,包括给企业家自我调控的控制权,形成一个系列化的、不是单独的下放,而是要完善制度,来防止以权谋私。”这是肺腑之言,也切中要害。但它不应只是一个受到法律制裁的人才有的认识,而应成为国家发改委这个腐败重灾区的共识。这也说明,可以将反腐势能变为改革动力。

 

反腐带来的政治势能仍存在被浪费的可能

 

然而,也有一种可能,就是这种反腐带来的政治势能会被白白浪费。例如,我们看到周永康的倒台和对中石油腐败窝案的打击,形成了打破垄断和国企改革的政治势能,但是,令我们不解的是,这两方面的改革却与反腐成就很不相称。关于打破垄断的小小突破口,即放开原油进口的政策去年已在酝酿,至今仍不见动静;关于国企改革,我们除了看到“到2020年国有企业要上交不低于30%的利润”的拖延伎俩,和出售30%股权的“混合所有制”的伪装改革外,没有什么实际内容。这当然说明,尽管倒台了那么多贪官,央企特殊利益集团还没有如刘铁男那样痛定思痛,还没醒悟过多的和不当的权力最终对自己不利,也还幻想着利用具有欺骗性的制度腐败继续贪占中国人民的便宜;而在另一个方面,也说明反腐力量没有及时把握住机会,利用反腐势能推进改革,反而可能会养虎遗患。

最近,我们看到国务院又要清理行政审批项目,这显然是一个正确的方向。然而我们也担心,这种努力没有根本性的效果。关于行政审批改革,十多年前就开始了;但国家发改委仍是一个腐败重灾区;如“不许跨区买盐”这种荒唐的行政管制还遍布全国(将于后年取消)。这说明,仅在原则上宣称要改革,一般鲜有实际的冲击力;仅靠行政部门自我改革,不会有脱胎换骨的举措。对于行政部门,如果真心改革,就要像邓小平那样,做出一两个个案来给大家看。当初邓小平对傻子瓜子的保护,就是对所有私人企业的支持;对哈默的礼遇,就是对所有外商投资的欢迎。另一方面,也应该明白,指望行政部门实行到位的自我改革几无可能。这并非对行政官员的不信任,而是对人性的基本理解。他们是凡人,就不见得看得长远,就可能为自己当下考虑。在这时,让那些受到行政审批损害的企业和民众帮助他们改正,不是一件最终对他们有利的事情吗?

最后,我们也已经清楚,这些贪腐分子之所以可以进行群体性的制度腐败,是因为我国存在着重大宪政缺陷,这就是“部门立法”。即行政部门可以通过为立法和修法起草法案,拟定既有法律的实施细则,制定部门法规,提出本部门的“意见”和“通知”,制定政策等方式,僭越立法权,实际上主导着我国的立法,并通过自己的执行力落实这些扭曲的法规。如果我们只是清理这些已经出台的扭曲制度,而不改变产生这种扭曲制度的制度,以后还会出现新的恶法。因而,我们更应重视“制度的制度”的改革。真正有力量的,不是高调的宣言和强势的姿态,而是制度的内在力量。面对制度腐败,就要宪政反腐。反腐的最高境界就是宪政改革。

值得欣慰的是,中共十八届四中全会关于法治改革的决定,明确提出“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”,“把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件”,“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”落实这些主张,就要纠正上述这些“部门立法”所带来的制度腐败,就要清理诸如石油领域38号文件和72号文件这种非法的行政文件,也要追究制定这些文件的责任。果真能如此,那些导致群体腐败的制度缺陷就能被有力克服,腐败分子就不能再将群体私利装扮成国家利益,也再无可能披着制度的外衣,今天的反腐成果才能有制度化的保证。

2014年11月12日于五木书斋

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