中国公共政策研究

南方周末:养老金新局破冰

作者  冯禹丁

    酝酿多年的养老金并轨终于破冰。2014年5月15日,国务院发布《事业单位人事管理条例》,规定自7月1日起,事业单位及其工作人员依法参加社会保险。

但事业单位具体如何参加社保,其养老保险如何与企业职工并轨,条例并未给出具体办法。至于公务员的养老保险要如何走,文件更未涉及。

中国现行的职工养老保险二元结构,始于1993年实行统账相结合的城镇职工养老保险基本制度时,机关事业单位并未参与改革,而是继续沿用传统的国家-单位保障制。运行20年来,双轨制形成了巨大的不公,企业与企业职工要承担职工工资28%的养老保险费率(其中企业20%,个人8%),机关事业单位及其职工不用缴费,但退休之后,财政发放的机关事业单位职工退休金的替代率(即退休金与工资的比例)却高达80%以上,而企业职工仅为不到50%。在有些地区,两者之间退休金差距达到3倍以上。

多年来,舆论对关于养老金并轨的呼声不绝于耳,但始终难以落实。2013年11月,党的十八届三中全会决定提出,“建立更加公平可持续的社会保障制度……完善个人账户制度……实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革”,此后,包括养老金并轨在内的一系列顶层设计工作开始加速。


 并轨之难

 

在试行改革的一些地区,事业单位职工甚至集体提前退休,避免缴纳养老保险,也避免退休金降低。每年的政协大会上,对养老金并轨投反对票的代表,多是来自学校和医院的校长、院长们。

“中国社保30人”成员、中国体制改革研究会会长宋晓梧是最早呼吁养老金并轨的官员,他曾任国家体改委分配和社会保障司司长。早在1996年,他就提出建立统一的城镇职工养老保险制度,事后他收到大量来信反映养老金不公平的问题。

2004年,温家宝总理听取专家对政府工作报告的意见时,时任发改委宏观经济研究院院长的宋晓梧在会上提出,养老金双轨制不合理、不公平。会后国务院有关领导曾找到他表示,“晓梧你这个建议提得很好。”

但此后虽然企业职工的养老金水平连续10年提高,并轨一事却没有下文,宋晓梧称之为“扬汤止沸而不釜底抽薪”。

2011年,退休之后的宋晓梧作为全国政协委员,在两会上再次提交关于养老金并轨的提案,引发媒体热议。

“到现在这个事还没解决,我觉得实在说不过去。”宋晓梧对南方周末记者感叹,“国际上又不是没先例,美国、日本等国都能并轨成功,我们怎么就这么难啊?”

养老金并轨之难,主要难在利益格局的固化。

2008年2月,国务院出台方案,在山西、上海、浙江、广东和重庆五省份先期试点事业单位职工养老保险制度改革。试点的初衷是循序渐进,因此不涉及公务员。但6年来,这些试点地区事业单位仍然沿用旧的养老金制度,改革无疾而终的原因是事业单位职工的抵制。

有媒体报道,在试行改革的一些地区,事业单位职工甚至集体提前退休,避免缴纳养老保险,也避免退休金降低。浙江人社厅人士近日对媒体表示,并轨改革“很多利益问题不好协调,地方上很难真正推进”。

宋晓梧认为,将事业单位和机关(政府部门)分隔是那次改革失败的主因,“我当时就说一定搞不成功,事业单位和机关有千丝万缕的联系,事业单位好多人都是机关过去的,还都有行政级别,怎么可能分割开?”

并轨的另一难题在于,钱从何来。机关事业单位职工前期并未缴纳8%的养老金个人账户,并轨意味着需要按工龄补齐这笔钱。

据中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧计算,760万公务员平均每人补20年,每年补2万(基本养老保险和职业年金各1万),就是3.04万亿元。而中国还有3150万事业单位职工,这意味着机关和事业单位总共需要补15万亿元。

如果采用“财政支出+单位自筹”的模式,意味着医院和学校等事业单位要承担部分上述成本,且并轨之后,机关和事业单位还要负担与企业同水平的统筹账户缴费,这又引发了对并轨后学校和医院向学生和患者转嫁成本的担忧。

因此,每年的政协大会上,对养老金并轨投反对票的代表,多是来自学校和医院的校长、院长们。

国际经验中,智利曾经通过出售国有铜矿做实了其个人账户。中国也很早就有学者提出变现部分国有资产补充养老金缺口,还上转制欠下的旧账,但这个方案并没有落实。

 

全国统筹的突破口

 

不会将机关和事业单位分列或分步实施。目前中国养老金处于“多龙治水、信息孤岛”状态。

南方周末采访多位曾参与政策制定的学者得知,尽管阻力重重,但养老金并轨已经箭在弦上,较为确定的是此次并轨不会将机关(政府部门)和事业单位分列或分步实施,但具体的并轨方案高层还在研究,预计今年内出台。

2014年3月,国务院副总理马凯召集有关专家召开了一次关于养老保险顶层设计的专门会议。一位与会专家告诉南方周末记者,在会上养老金并轨问题是重点议题,“对于并轨,大家并无异议,但究竟怎么并,是按现行社会统筹加个人账户,还是完全个人账户来并;个人账户缩小还是扩大;是做实个人账户还是以名义账户来并,看法不一样。”

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为养老金并轨不能急,“福利是刚性的,不管哪个群体的养老金都不能减,只能财务缓冲。”她主张机关事业单位退休金逐步淡出,比如退休金每年降一个百分点,个人账户或职业年金每年增一个点,经过10-20年后,其退休金在养老金中的占比较小,实现与企业职工基础养老金并轨。

据多位专家介绍,目前的主流并轨方案,是通过费改税“一石二鸟”地既实现基础养老金并轨,又实现三中全会决定中的另一目标——基础养老金全国统筹。

按国际经验,养老金制度须遵循公平、可持续、可流动三原则,结束双轨制是为公平计;三中全会提出的“精算平衡原则”,是为了养老金的可持续;而“实现基础养老金全国统筹”,则旨在解决公平和流动性问题,如日本的国民年金和美国的联邦养老保险都是全国统筹。

由于分灶吃饭的财政制度,中国养老金的全国统筹阻力重重,中央曾多次强调要提高统筹层级,但到目前为止,养老金连省级统筹都未实现。

中国政法大学教授胡继晔主张将现行企业职工的统筹账户和个人账户分离,机关事业单位也加入统筹账户实现并轨,并降低统筹费率,且将统筹账户直接改成所有人都缴纳的社会保障税,税率由目前的20%费率降至10%-15%之间,将来实现约30%-40%的替代率,成为体现社会公平的养老金“第一支柱”。

杨燕绥也认为,要实现全国统筹,应该将基础养老金由社会保险缴费改为养老金税,因为后者更便于测算、征收和全国调剂。据她的课题组测算,按2010年数据,机关事业单位和城乡居民的基础养老金占GDP的1.57%,相当于企业工资总额的9%,因此改为税之后,企业缴费率会大幅降低。

关于如何实现全国统筹,有三种方式:一是信息系统统筹,基层数据向上集中,中央统一确定待遇、费率等标准,由各省收发基础养老金;二是基金统筹,即资金流先收到中央,再由中央下发;三是养老金管理经办机构统一到中央。

杨燕绥认为,理想的方案是统筹信息系统,因为这样不仅解决了流动性问题,更重要的是可以保证数据的准确,“养老金的政策设计是三分政策、七分执行,数据向上集中,每隔几个月就报告一次多少人退休或去世,多少人转进或转出养老金,中央才能做好顶层设计。”

目前中国养老金是“多龙治水、信息孤岛”状态。据一位专家介绍,2013年世界银行、世界社保协会、国际劳工组织曾派出精算师来帮助中国做养老金改革的顶层设计,人社部养老司当时召集社科院、国研中心等几家学术单位提交方案,但由于几家所使用的统计数字、口径全不一样,国际专家表示无能为力,“只提了一点意见就走了”。

 

如何完善个人账户

 

事实上,关于统筹账户和个人账户谁大谁小的结构问题,学界一直有争议。前者体现公平和共济性原则,后者则体现其效率和激励性原则。

关于养老金改革,三中全会决定的另一提法是“完善个人账户”,其涵义是目前的养老金个人账户并不完善。

个人账户的一大问题是空账运营。中国选择统筹账户加个人账户的制度时,并没有按照国际惯例将两者实行分账管理。到1998年国企改革时,两千多万职工提前退休,其二十多年的工龄视同缴费,但没有预算,于是各地方政府就挪用了职工个人账户里的钱去解决当时下岗职工的缴费工龄问题。

混账管理的结果是个人账户形成空账,进而引发财政可持续性问题。社科院发布的数据显示,2011年养老金收不抵支的省份有14个,收支缺口达766.5亿元,个人账户记账金额约为2.5万亿元,但实际上账户里做实的仅有2703亿元。到2012年,即使把所有基金积累全部用于填补个人账户,个人账户仍然会有空账。

对财政可持续性的担忧引发了人们的“弃保”行为。据《新闻联播》报道,2013年累计有3800万人中断缴纳城镇职工养老金,其中一部分人担心30年后人口老龄化加剧,到时结存的金额不够支付自己的养老金。

个人账户的另一问题,在于定位不清。企业职工养老保险个人账户究竟是税、是费还是养老储蓄,无人能说清楚。虽然遭挪用,但法律规定个人账户是职工个人财产,可转移携带,因此它并不属于税或费,但它又兼有社会保险基金性质,并非完全的个人储蓄。

此次三中全会提出完善个人账户,题中之义是会对个人账户进行改革和完善。杨燕绥的理解是,个人账户将会得到强化。

事实上,关于统筹账户和个人账户谁大谁小的结构问题,学界一直有争议。统筹账户体现社会保险的公平和共济性原则,个人账户则体现其效率和激励性原则。做大前者强调公平,在老龄化越来越严重的将来,财政压力将越来越大;如果做大个人账户强调激励,又有担心它进入资本市场后风险太大。

杨燕绥认为,从长远来看,老龄化压力大的中国还是应该选择小统筹账户、大个人账户,因为这一安排会使得人们自动延迟退出劳动力市场,以领取更多的养老金。据她研究,凡是采用二元结构且个人账户搞得好的国家,人们退休的时间都比法定领取养老金的年龄要晚。

她提出的关于个人账户的改革方案是,将现行8%的个人账户分解,其中3%划入社会统筹作为基础养老金以弥补缺口,剩余5%留给个人,企业再拿出4%进个人账户。加上企业和个人再各缴纳2%的企业年金,职工个人账户可以高达工资的13%。而企业缴费率则从20%降到13%(9%的养老金税+4%的个人账户)。

而宋晓梧则认为基本养老保险应更多考虑公平和共济,主张扩大社会统筹的比例,他反对将基础养老金全部变成个人账户,“现在一次分配收入差距这么大,二次分配再扩大差距,不合理。将来第二支柱的职业年金可以更多强调激励原则。”

国际上,职业年金是养老金第二支柱的重要组成部分。胡继晔告诉南方周末记者,OECD国家的职业年金(个人账户)资产占GDP的平均比例高达72.4%,其中美国2013年职业年金达18.9万亿美元,是其GDP的113%,而比例最高的荷兰则达到149%,比利时120%,英国98%,澳大利亚88%。

与之相应,陷入欧债危机的“欧猪四国”(西班牙、葡萄牙、意大利和希腊)中,希腊人均职业年金只有6美元,占GDP的比例几乎是零,而其他三国均低于8%。

“这说明一个国家如果没有强大的职业年金资产做后盾,很有可能陷入金融危机,美国是次贷金融危机的肇事者,它资本市场反弹的如此之快就是因为有强大的养老金资产做支撑。”胡继晔说。

而中国目前职业年金尚未起步,企业年金只有2000万人参与,到2013年底才有6000亿元的资产。据OECD同口径数据,第二支柱仅占中国GDP的0.7%。胡继晔主张,中国应大力发展职业年金和企业年金,机关事业单位的职业年金应该达到8%-12%,并将资产拿到资本市场上进行投资运营。

杨燕绥也认为,将来养老金的保值增值应该依靠法人受托,按国际通用的“三分法”投资资本市场、特种国债和大额储蓄,“养老金不进资本市场,资本市场没规模长不大,没有长期短期配置,也不可能治理得好,养老金进去谁敢拿几亿人的养老钱乱搞?”

中国已于2000年进入老年人占总人口7%的老龄社会,并将于2025年之前进入老年人占总人口14%的深度老龄化社会,但时至今日,中国还未建立起发达国家进入老龄社会时的全覆盖、保基本、可持续的养老金制度。

“我们已经没时间了,顶层设计刻不容缓。”杨燕绥说。

名词解释

养老金三支柱:世界银行提出的养老金三支柱分别为社会基本养老金、个人账户和自愿养老保险,目前美国、英国、荷兰等发达国家采用养老金三支柱体系。

 

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