中国公共政策研究

齐传钧:养老金改革政府会如何转嫁成本

作者  齐传钧

(财经网)作为中国养老保险制度顶层设计的重要组成部分,“养老金并轨”改革在历尽数年的试点和讨论后,中央政府终于下定决心,于2015年初这个不算寒冷的冬天开启了破冰之旅,从而宣告已实施30多年广为诟病的养老金双轨制正式退出历史舞台,为进一步深化养老保险制度改革铺平了道路,其历史和现实意义不言自明。但是,在具体实施细则出台之前,社会上对这次改革的各种疑问和误读却层出不穷,“谁来承担改革成本”便是其中之一。


 

一、“养老金并轨”的改革成本匡算

 

在探讨这个问题之前,首先要回答的是,这次改革带来的哪些成本?我们知道,这次机关事业单位养老保险制度改革有两个基本原则:一是仍然沿用“老人老办法、中人中办法和新人新办法”的原则;二是继续坚守“改革后退休待遇水平不降低”的原则。具体来说,对于改革后已经退休的“老人”而言,养老金待遇仍然按照原有办法发放和调整;对于改革前参加工作、改革后退休的“中人”来说,通过实行过渡性措施,保持他们待遇水平不降低。就改革后参加工作的“新人”来看,退休后待遇完全取决于就职期间的缴费基数、缴费时间和缴费时间,“原则上”保证退休后待遇要与“中人”平滑对接,或者说,只是精算意义上的平衡对接,未来“新人”能拿多少养老金将存在一定的不确定性。

由此,我们可以通过改革后的机关事业单位养老金费用减去改革前的养老金费用,大概匡算出“养老金并轨”的改革成本。首先,我们来看改革前的机关事业单位的养老金费用,几乎全部是由机关事业单位退休职工的养老金构成。2013年城镇企业退休人员的每月平均养老金为2000元,如果假设机关事业单位退休职工的养老金待遇是其1.8倍,那么不难估算出全国1500万机关事业单位退休职工2013年的养老金支出大约为6500万元(成本A)。

然后,我们再来看改革后的情况,虽然政府还要继续支付“老人”待遇,但随着时间的推移,“老人”将慢慢离世,这部分成本将不断下降(成本B),假定改革实施第一年只需支付6000万元。当然,除此之外,还包括两部分。

第一部分是“中人”和“新人”的个人缴费和单位配套缴费,2013年城镇在岗职工的月平均工资为4366元,假定机关事业单位职工的月平均工资是其1.1倍,又根据基本养老保险缴费比例为工资的28%(个人缴费和单位缴费比例分别是20%和8%)和职业年金的缴费比例为12%(个人缴费和单位缴费比例分别是8%和4%),而目前全国机关事业单位在编职工为3700万,可以得到这部分缴费支出大概为8500万(成本C)。需要强调的是,从这次养老金改革方案出台后马上发布的国务院〔2015〕3号文就可以看出,并轨后机关事业单位职工的个人缴费部分将间接来自财政转移支付。

第二部分是针对“中人”的过渡性养老金,这是为了保证“中人”退休后待遇不下降而设置的临时性制度安排。具体估算如下:假设改革后第一年退休的职工为100万人,他们不到一年的缴费所形成的养老金权益在总的待遇中占比非常有限,可以忽略不计,则他们养老金待遇全部来自过渡性养老金,在保障待遇不降低的前提下,根据前文提到的假设条件,政府为他们提供的待遇支出为430万元(成本D)。

综上,“养老金并轨”改革的每年最大可能成本为B+C+D-A,即2015年需要财政支付接近8500万元。再次说明一下,这个匡算出来的数值只是改革后第一年理论上的最大可能成本。到底改革后第一年支付的成本有多大,要等改革细则出台后才能最终确定。毫不奇怪,这其中的最大变数就是单位缴费部分,因为政府可能采取“变通”措施,在这部分上只做记账处理。例如,如果政府对职业年金的单位缴费部分进行记账,那么改革成本就会减少1700万元,改革后第一年的成本为6800万元。进一步,如果政府对基本养老保险的单位缴费部分也进行记账处理,那么改革成本还会减少4250万,这样改革后第一年的成本就只剩下2500万元(等价于基本养老保险和职业年金的个人缴费之和)。总之,“养老金并轨”第一年的改革成本将介于2500到8500万元之间,具体将视改革细则出台而定。

 

二、政府将直接承担转型成本

 

这些“变通”措施,并不意味最终成本的减少,因为等到在职人员陆续退休后,财政就不得不根据既定的待遇计发公式将先前的记账部分陆续兑现。随着时间的推移,这种兑现成本将越来越多。本质上讲,只是将改革成本留在以后支付。可以看出,不管什么情况,改革成本都将最终由政府承担。即便如此,一些人仍然会担心,最终改革成本会由城镇企业职工基本养老保险基金来承担,从而似乎占了企业职工的便宜。因此,政府在改革文件中做了如下规定,即“机关事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工养老保险基金分别管理使用”。但是,从理论上讲,这显然是“画蛇添足”且“毫无意义”的一条规定。为什么这么说呢?为了回答清楚这个问题,非常有必要在这里费些笔墨。

我们先来探讨一下城镇职工基本养老保险基金的涵义。这个基本养老保险基金是指城镇企业职工基本养老保险制度下,主要是由每年参保人员缴费(包括来自中央和地方政府对一些收支缺口省份的财政补贴)在扣除退休人员待遇发放后的收支结余累计构成,还包括通过银行储蓄和持有政府债券产生的很少一部分利息。截至2013年底,该基金累计结余已经超过3万亿元,而且还在增长。毫无疑问,这是城镇职工参保缴费职工所形成的储备资产和权益保障,是保证职工未来获得退休收入的物质基础,即我们通常所说的“养命钱”。所以,这也成了一些人士反对基本养老保险基金进行市场化投资的一个重要依据,比如“将养命钱入市是对百姓的不负责任”等反对声音不绝于耳。

但是,如果仅仅是认识到这一层,那么显然是没有真正理解城镇职工基本养老保险制度(“统账结合”制度)的本质属性。我们知道,根据这一制度的设计初衷,“统账结合”制度既包含着社会统筹部分,也包括着个人账户部分。其中,前者是现收现付制的;后者完全积累制的。但在实际运行过程中,由于种种原因,个人账户长期空帐运行,已经名存实亡,再加上养老金待遇调整没有制度化(养老金“11连涨”便是例证)。不难看出,现有的“统账结合”制度已经蜕化为现收现付制。

而在现收现付制下,退休人员的养老金水平只取决于待遇计发公式和调待方式,而与基本养老保险基金规模大小已经丧失了直接联系。换句话说,基本养老保险基金已经完全转化成了“制度资产”,而不再是基于个人账户的个人资产或者缴费者集体资产。该基金的规模大小将直接影响制度的财务可持续性,而不会直接对个人养老金待遇发放构成威胁。另外,作为理论界广泛认同的多支柱养老保障体系,基本养老保险制度显然是第一支柱,是由国家主办的,再加上现收现付制是由政府运营的,因此政府无疑是最后出资人,即政府对退休者的待遇发放提供“背书”保证。

如果未来人口老龄化到了非常严重的程度,或者养老金市场化投资后(未来的改革方向)损失严重(长期来看,这是不可能的),退休人员无法从基本养老保险基金中支付待遇时,政府就应该出面,要么动用财政收入进行弥补,要么动用“全国社保基金理事会”管理的基金(该基金建立的初衷就是应对未来人口老龄化,目前自有基金已超过1万亿元)进行支付。尤其是动用财政收入来填补养老保险基金的缺口,这在国外很多发达国家已经成为既成事实,也符合法理要求,比如意大利、希腊等。当然,由财政无休止的补贴可能带了财政危机或金融危机则另当别论。

回过头来,就不能理解,把机关事业单位基本养老保险基金全部放入到城镇企业职工基本养老保险基金中,并在日后即使出现了前者占用后者的情况,那么虽然可以影响到原有城镇企业基本养老保险基金规模,但政府保证所有退休人员养老金待遇足额发放的最终兜底责任却不可以免除。所以,“养老金并轨”并不会对企业职工的退休福利造成任何影响,更无须他们来承担改革成本了。那么政府做出“基本养老保险基金分账管理”的决定也许有着难言之隐:毕竟绝大多数人不是专业人士,而且社会舆论很容易被一些所谓公知的无底线批评所误导,从而影响到养老金改革的顺利推进。需要强调的是,政策制定并不能完全等同于理论研究,而需要考虑民众的理解和接受程度。

 

三、政府把改革成本转嫁给社会

 

至此,似乎找到了问题的答案,并消除了人们的担心,即“养老金并轨”的成本最终还是落在政府的头上。但是,政府毕竟不是社会财富的创造者,这些改革成本必然会转嫁出去。这需要分成几种情况来具体分析。

第一种情况,调整政府的财政支出结构,为改革成本筹措资金。如果政府在现有财政收入既定的情况下,要想解决这些转型成本,就必然会带来财政支出结构的调整,基于目前民生问题已经受到党和国家的高度重视,不可能从其他民生支出项目中寻求消化这一转型成本,只能转变政府职能(在一定程度上),压缩行政管理费支出和经济建设支出。在这种情况下,如果经济建设支出已经非常低效或者对私人资本形成了明显的“挤出效应”,改革成本不仅在内部化解了,而且还有助于提高财政资金的使用效率和促进中国经济的转型。如果不存在上述这种情况,压缩经济建设支出后,经济增长将受到影响,最终的改革成本将不得不由整个社会来承担。

第二种情况,通过加强税收或发行国债来增加财政收入,为改革成本进行额外融资。我们知道,中国已经进入“新常态”,经济正在由高速增长向中高速增长转变,财政收入增长速度也会因此而下降,财政支出压力将不断增加。此时,如果通过税收来为改革成本融资,相当于把改革成本转嫁给了当下的纳税人以及未来的纳税人。进一步,如果政府不采用前文提到的“变通”措施,那么当下的纳税人将会承担更多的改革成本,而未来纳税人就将负担较轻;如果采用“变通”措施或者发行国债,则是相当于把改革成本更多地推给了未来纳税人。

第三种情况,通过国有股减持,来支付改革成本。目前,中国正在开启新一轮的国有企业改革,即鼓励民营资本入股,大力发展混合所有制经济,则必然意味着一部分国有股将面临着变现,这就为解决“养老金并轨”改革成本提供了另一条可供选择的融资渠道。当然,国有基本既是政府的一项资产,当然也归全体人民所有,因此,本质上,这种转型成本还是由全体人民承担了。

 

四、改革成本对应着改革收益

 

理论上讲,改革收益与改革成本是对应的。尽管这次“养老金并轨”改革的成本是“昂贵”的,但未来各种显性和隐性收益仍然值得期待。通过分析改革后每年最大可能成本(B+C+D-A),我们会发现“养老金并轨”后,政府用于机关事业单位工作人员的财政支出将呈现逐步下降的趋势,在制度内赡养比(是指机关事业单位在职人数除以退休人数)不断恶化的未来,使得财政成本可控。

首先,在不改革情况下,机关事业单位退休金待遇支出将加速增长。在养老金双轨制的情况下,因为社会对“养老金双轨制”缺失公平的不满情绪,延迟退休政策很难推出,在加上人口预期寿命的延长,机关事业单位退休人员将越来越多。另外,由于机关事业单位职工无须缴费就能领取退休金(不存在缴费和待遇之间的精算联系),体制内提前退休现象将难以抑制。因此,成本A会迅速增长。

其次,改革后机关事业单位职工养老金待遇支出将得到有效控制。“养老金并轨”后,中国养老保险制度的公平性大大改善,很多以前无法推进的改革措施将会陆续推出,其中就包括延迟退休,这就大大延缓成本B的增长速度。另外,因为机关事业单位职工数量与全国人口数(或劳动力数量)存在着相关关系,而后者未来将不仅不会增长,而且还会下降(事实上劳动年龄人口已经下降了),所以一般可以假定机关事业单位工作在岗职工数量不变,即成本C相对稳定。再者,随着时间的推移,机关事业单位新增退休人员的养老金待遇将越来越多地来自在职人员缴费所形成基本养老保险基金,所以过渡性养老金的占比也会趋于下降,即成本D也会不断降低。

通过以上的静态分析,我们大体做出这样的判断:改革成本将随着时间呈现“V”字型反转,即从2015年开始逐步下降,大概30多年(相当于一代人的就业时间)后,改革成本将趋于零,然后将出现负值,即改革收益开始显现,而且将一直持续下去。这里需要强调的是,上述所做的成本收益分析只是站在政府的角度进行的局部静态分析。其实,“养老金并轨”改革的成本收益分析远比这复杂,起码需要纳入到整个经济体系中进行分析,考察这次改革对经济产出的影响,当然量化起来非常困难,但这不妨碍本文给出一些简单的描述性判断。

第一,从投资效率上来看,是否能增加经济产出,则需要对政府财政投资效率、养老保险基金投资效率和私人资本投资效率做出判断,即哪种投资方式更有效率,更有利于增加经济产出。如果是基本养老保险基金投资更有效率,无疑会直接增加经济产出,从而实现相应的改革收益。正如前文所提到的,这个改革的一个原则是保持机关事业单位退休职工待遇不降低,也就是说,退休人员分享的经济成果不变,而且在职人员缴费是通过增加的工资最终由财政负担的。因此,从财务上看,改革不过是将财政资金转移到单独新建的机关事业单位基本养老保险基金和职业年金基金(简称“两个基金”)中。如果“两个基金”采取是市场化投资原则,而且投资效率好于政府财政投资效率(假定转型成本是通过压缩财政经济建设支出而得到),那么经济产出就会增加,相应的改革收益便得以实现。进一步,如果“两个基金”采取非市场化投资,且大部分都用于购买国债,那么就相当于改革成本转了个圈,又回到了财政手中,相应的改革收益就无从谈起。再者,如果转型成本是通过增加税收来解决的,那么理论上讲私人资本就会相应较少,这又变成了判断养老保险基金投资和私人资本投资哪个更有效率的问题。诸如此类,等等。

第二,从人力资源的配置上讲,无疑这次改革将有助于增加经济产出。因此,在养老金双轨制下,机关事业单位职工因为不能“随身携带”事实上已经积累的养老金权益,所以一些有能力有想法的职工也不能轻易离开机关事业单位,这就大大限制了人才在劳动力市场中的流动,降低了全社会人力资源的有效配置,造成经济产出低于潜在水平。而改革后,机关事业单位职工可以“随身携带”已经积累的养老金权益,走向社会进行创业或者到企业就职,不仅全社会人力资源配置效率得到了优化,而且一些“下海”职工创业成功将直接带动就业的增长,从而进一步地增加了经济产出。而且,一些人从机关事业单位走出去创业的成功实践也会改变年轻人的就业理念,为当下过热的“公务员热”降降温,引导“社会风气”向“一等人才经商,二等人才从政”的价值上转变,避免人才浪费。

第三,从劳动力供给上分析,也对未来的经济产出有着积极影响。这次“养老金并轨”改革虽然只是养老保险制度顶层设计的一部分和相关领域改革的第一步,但却开了个好头,打破了后续改革的阻力,特别是为延迟退休政策的推出扫清了障碍。要知道,人口老龄化加速发展并日趋严重已经成为中国目前以至未来的基本国情,从2012年开始,劳动年龄人口绝对数量下降已成为不争事实,而且越来会越严重。虽然劳动力就业难题依然存在,但无疑是属于结构性的,总体上的劳动力“匮乏”必然带来劳动力成本的上升,增加企业的生产成本,降低企业的国际竞争力,对经济产出的不利影响已经形成,而目前中国平均退休年龄只有53岁,延迟退休显然无法回避,只是程度多大而已。但是,受制于人们对养老金双轨制的诟病,延迟退休难以达成社会共识。从这个意义上讲,“养老金并轨”是带有经济目的的。

以上只是从产出的角度来简单论述了“养老金并轨”改革所带来经济收益,其实这次改革对全社会福利改进也具有积极意义,当然这需要通过社会效用函数来做进一步考察。但是,鉴于该问题的复杂性和篇幅所限,本文不再赘述。

齐传钧为中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长

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