中国公共政策研究

《公共政策研究报告集1》

作者 

内容简介

《公共政策研究报告集1》所集选的文章为中国经济体制改革研究会公共政策研究部20062007年度所承担的研究课题的最终报告。《公共政策研究报告集1》与其他公共政策出版物的不同在于,它既非面面俱到的年度公共政策总结,也非某一公共政策专题的年度回顾,而是就一段时期内公共政策的焦点话题所进行的深度实证和前瞻性研究。这些研究有的来自本部自立的课题,也有的来自相关组织委托的课题;有的已经产生了一定的政策效果,也有的则可能在今后的某一时期将进入政府决策层的视野。


 

 

图书目录

 

三网融合监管政策研究

一、三网监管政策与融合方式的国际经验

二、当前我国推进三网融合的机遇与风险

三、当前我国三网融合业务的实现模式与存在问题

四、推动我国三网融合发展的政策建议建设行业行政管理体制改革研究

一、 “建设”概念和建设行业产业特征的分析

二、 “大(规模)建设”阶段对建设行业发展和加强建设行业行政管

理的要求

三、我国建设行业行政管理体制现状

四、我国建设行业行政管理体制改革的思路和建议江苏医疗卫生体制改革模式的比较研究

一、绪论

二、医疗卫生体制改革的理论与实践

三、江苏医疗卫生体制改革的背景

四、江苏医疗卫生体制改革模式比较

五、结论中国政府改革的回顾与展望

一、政府改革的理论研究:回顾、评价与展望

二、中国政府改革的过去与未来

三、未来政府改革的基本设想美国国民身份管理系统研究

引言:公民收入信息系统——国家基础设施的重要组成部分

一、美国国民身份体系概述

二、社会保障号

三、国内收入署的个人纳税人身份号

四、美国护照

五、驾驶执照

六、美国公民身份管理研究及对中国的启示

七、“软”基础设施与中国公共部门效率

 

内容摘要

 

 

三网融合监管政策研究

 

随着IP大潮的风起云涌,IP技术向各种网络迅速渗透,三网已经不约而同地向IP技术演进,在IP层上实现了技术统一,完全屏蔽了底层物理网络的特性。与此同时,人们对融合的关注点已经从底层网络的融合集中到业务的融合和智能化终端上的应用融合,技术的融合已经逐步填平了传统上三网间的鸿沟,使网络与承载的业务彻底分离,传统上对不同物理网络间的分业管制政策已经渐渐地失去了实际意义。

 

所谓三网融合目前主要指高层业务应用的融合,表现为技术上趋向一致,网络层上可以实现互联互通;业务层上互相渗透和交叉,都趋向全业务;应用层上使用统一的IP通信协议;最终达到行业监管政策和组织架构上的融合。各自的网络设施由于历史原因和竞争需要将长期共存、竞争,但都会向全业务网方向发展。当前三网融合的技术条件已经基本具备,业务和市场需求已经出现,体制障碍成为突出矛盾。

 

三网融合是技术发展的必然趋势,但同时其经济和社会意义也很突出。从微观层面看。三网融合业务的发展将为电信、广电和互联网运营商提供新的市场。同时也减少其提供业务的成本,满足用户业务多样化的需求;从行业层面看,融合业务开展将有效地刺激相关技术创新和市场规模的扩大;从宏观层面看,三网融合的进程直接关系到社会信息化的发展进程与效果。因此,减少三网融合的政策与体制障碍,加快三网融合的进程.是我国“十一五”国民经济发展战略的一个重要内容。

 

然而,1998年以来,有关三网融合的讨论和争论,以及三网融合进展缓慢的现实表明,电信与广电两大部门之间的利益纠葛是影响三网融合业务发展的重要因素。从现状看,电信与广电两大产业市场化改革进程不同步,特别是广电封闭的管理体制和分层区域垄断的市场结构,以及由此导致的“内容单一和短缺”是限制融合业务发展,特别是IPTV和数字电视发展的关键。

 

本项目的研究重点是我国三网融合监管政策的问题,三网融合实践及其改革方向。研究内容分为五个部分:第一,从国际经验出发,紧扣三网监管体制与政策变化对融合路径与进程的影响,提炼出政策与体制变化与融合进程之间相互影响的启发性结论;第二。从国家、行业与企业三个层面描述了我国三网融合发展的机遇与风险;第三,分析了我国电信与广电监管体制与政策变化及其对融合路径的影响;第四,重点讨论了我国推进三网融合进程中的三种代表性模式的特点与问题;第五,分析我国三网监管体制存在的问题及有利于三网融合的体制与改革方向。

 

一、三网监管政策与融合方式的国际经验

 

(一)三网监管体制的三种模式

 

三网即电信网、广播电视网和互联网,但在世界各国,包括中国,互联网在发展中已经实现了与电信网的事实上融合,而且基本不存在融合的体制障碍,因此,三网融合存在问题主要发生在电信网和广电网之间,有关三网融合的讨论焦点也集中在电信网和广电网之间。

 

三网融合趋势下,根据电信与广电网监管体制融合情况,世界三网监管体制有三种代表性模式:英国模式、美国模式与韩国模式。

 

1.英国模式:电信与广电监管机构完全融合

 

为适应新的融合管制环境,英国政府在2003年推出了新的《通信法》,并依据《通信法》成立了融合的管制机构——0FCOM(电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会等五个机构的融合),全面负责英国电信、电视和无线电的监管。

 

根据2003年的《通信法》,0FCOM既不是政府的一个组成部门,也不是民间组织。OFCOM直接对议会专门委员会(该议会专门委员会同时负责英国贸工部和文化、媒体与体育部的有关事务)负责,而不需对内阁大臣或政府部长负责。财务上,OFCOM只接收国家审计办公室的审计和监督。这样使OFCOM独立于政治,具有高度透明性和延续性。英国政府无权干涉OFCOM的监管工作,仅在有关无线电频谱的国际事务中,0FCOM需要与英国贸工部一起,处理有关事务,如出席有关无线电的国际大会。

 

OFCOM在成立和组建过程中,高度重视新机构的整体性。0FCOM将原五大管理机构的职能高度集成和横向组合为六大块:内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部、竞争市场分部。从部门分类和部门职责中,基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。这一整体性反映到信息领域的结果是:彻底打破了原来信息领域中存在的各种壁垒,使技术和业务得到进一步融合。 (见图11

 

此外,OFCOM董事会中设有内容委员会,负责广播电视内容管制。内容委员会根据授权负责广播内容监管(有害和违法内容,准确性和公正性)、媒体教育,并就同时涉及内容/文化方面和经济/产业方面的广播事务,向董事会提供咨询。

 

2003年《通信法》中规定了0FCOM对广播内容的监管职责,但是对于通过互联网和3G移动电话分发传输的内容,没有明确规定。2003年《通信法》第232233247248条。规定了由0FCOM进行内容外部监管的电视和广播的定义。这些定义不涉及具体技术.所以OFCOM正在考虑对于利用互联网和3G移动电话分发传输的广播电视内容是否应该监管。因为《通信法》第232条将电视定义为:“供公众接收、可公开获得的服务”,“主要或全部由电视节目或电子节目指南构成”。这可能涵盖了视频流,特别是在宽带普及速度加快的环境下。但是,第233条将电视界定为“不是……双向服务”。基于互联网的视频流通常看作是双向服务的一部分。这就带来了一个问题,即:通过3G传输的移动电视是否可以划作广播电视的一类?OFCOM的技术人员认为,DVBH移动电视标准可定义为广播电视。

 

2.美国模式:电信与广电监管机构部分融合

 

美国实行三权分立,国会享有立法权,政府享有行政权,法院享有司法权。三个部门都对三网融合进程有影响,但影响的方式不一样。

 

1)联邦管理机构。

 

联邦通信委员会(FCC)是专门负责对电信和广电进行管理的独立机构。1934年,美国通过《通信法》授权成立FCC,作为独立的联邦行政机构对商业广播电视、电信进行管理。委员会的五位委员,须经参议院同意后由总统任命。国会主要通过立法授权、人员任免等方式对广播电视进行间接管理。例如,国会通过修正1.934年《通信法》改变FCC的组成,赋予它新的职责,削减和取消一些陈旧的规定。联邦法院对FCC的决定拥有终极权威,当事人对FCC制定的政策法令和进行的行政许可、处罚决定等可以提起诉讼,法院有权管辖,进行司法审查,并做出判决。如是终审判决,不管是否有利于FCC都要执行。

 

2003年,FCC由原来的7个局11个办公室调整为6个局和10个办公室。其中媒体局负责地面、有线、卫星广播电视媒体服务的政策和牌照发放;有线竞争局负责有线通信运营商的政策和牌照发放;无线竞争局负责无线通信运营商的政策和牌照发放。

 

FCC在广播电视管理方面具体的职责包括:无线广播电台建台许可,有线电视用于商业用途的频道容量的资费及相关程序条件,有线电视节目内容监管,有线电视运营商节目传载协议。

 

2)地方管理机构。

 

由于美国是联邦制国家,存在联邦与州两级政府组织。在针对通信产业的管制中,FCC负责监管州际和国际业务,而PUC(州公益事业委员会)处理州内电信业务,共同监管美国的电信业,在州际和州内问题难以准确界定时,如在稀缺资源的监管上,则遵循“联邦优先”原则。

 

在针对广播电视产业的管制中,美国也分为联邦与各州内的市政当局两级机构。有关广播电视业务管理的地方机构主要是经联邦、各州或地方法律授权可行使特许权的政府机构。FCC管理有线电视时要与州和地方政府协调。

 

地方政府的具体职责主要包括:有线电视系统建设的特许,有线电视业务资费、特许费用,服务设施及设备等监管事宜。

 

3)内容监管。

 

美国对于节目内容的监管分为两个方面,对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同的管制——对于互联网上的内容不严格限制,而对于广播电视节目的内容进行严格的管理。

 

美国政府不直接干涉互联网上传播的内容,在这方面倡导进行行业自律。

 

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